Портал «ДорИнфо» рассказывает о проблемах концессий в дорожном строительстве
Создание качественной дорожно-транспортной инфраструктуры - неотъемлемая часть развития России. Строительство крупных объектов требует колоссальных финансовых вложений, и за счет только бюджетного финансирования реализовать разом подобные проекты затруднительно. Выход - привлечение частных инвестиций в рамках Государственно-частного партнерства, в том числе в рамках концессионных соглашений. В России концессию применяют уже более 10 лет, однако, как показывает практика, ее использование не всегда эффективно. В настоящее время в Государственную Думу направлен законопроект по изменению федерального закона о концессии. Подробнее – в материале портала «ДорИнфо».
Что не так с концессией?
При реализации большого количества проектов по строительству автодорог в условиях ограниченности бюджетных ассигнований наиболее оптимальным форматом ГЧП считается заключение концессионных соглашений. Об этом редакции сообщили в ответе на запрос в пресс-службе Счетной палаты РФ. Концессии применяют с целью привлечения инвестиций в экономику России, обеспечения эффективного использования государственного имущества и повышения качества товаров, работ и услуг, предоставляемых потребителям.
«Несмотря на то, что Федеральный закон «О концессионных соглашениях» был принят еще в 2005 году за период с 2009 по 2019 годы в Российской Федерации заключено только 13 концессионных соглашений по строительству автодорог, протяженность которых составляет 625 км, с объемом вложений более 867 млрд рублей», - сообщили в Счетной палате.
По информации СП, достичь поставленных целей и реализовать потенциал «дорожной концессии» в полном объеме не дают ряд нерешенных проблем в сфере дорожного строительства и недостатки самих соглашений. Исследование и анализ показали, что для повышения эффективности и результативности концессий требуется устранение влияния ряда негативных факторов, сдерживающих развитие такого инструмента.
В первую очередь это решение вопроса, связанного с длительностью процедур изъятия и оформления земельных участков. Заключение концессий до решения земельных вопросов несет значительные риски срыва сроков строительства объектов и возникновения дополнительных затрат государства. Как показала проведенная Счетной палатой проверка концессий по строительству головного участка трассы М-11 «Нева» с 15-го по 58-й км и обхода Одинцова на трассе «М-1 «Беларусь» в Московской области, из-за нарушения сроков предоставления земельных участков не были соблюдены плановые сроки строительства. Кроме того, концессионерам выплачены компенсации в размере 5,6 млрд рублей. Напомним, сумма была выплачена государством за недополученный доход концессионеров.
Во-вторых, по мнению Счетной палаты, необходимо повышение качества услуг и потребительских свойств платных дорог, в том числе влияющих на безопасность дорожного движения. «На сегодняшний день требования к транспортно-эксплуатационным характеристикам одинаковы как для платных, так и для бесплатных автодорог. Например, освещение на автодороге Москва - Санкт-Петербург (М-11 «Нева» - прим. ред.) на участке с 15-го по 58-й км устроено согласно всем требованиям, то есть вблизи населенных пунктов и на транспортных развязках. Но это только 30 % от ее протяженности, несмотря на то, что это платный участок», - сообщили в СП.
Кроме того, анализ законодательства о концессионных соглашениях показал, что экономический риск их реализации в основном возложен на концедента, который обязан обеспечить окупаемость инвестиций концессионера и получение им изначально установленной выручки. Таким образом, отсутствует справедливое распределение рисков между государством и частным партнером. В пример СП привела следующее: в связи с введением весной 2020 года ограничительных мер для недопущения распространения коронавируса трафик на проверенных дорогах на несколько месяцев сократился на 80 %. В связи с этим АО «Главная дорога» (концессионер «Нового выхода на МКАД») уведомило Госкомпанию о необходимости выплаты компенсации в размере 409 млн рублей. При этом появление вируса не зависит от государства.
«Условия концессионных соглашений позволяют концессионерам определять стоимость проезда по отдельным участкам автодорог, исходя из их востребованности. Однако тариф за 1 километр на разных участках может отличаться более чем в 3 раза», - добавили в Счетной палате.
По итогам проверок орган финансового контроля дал ряд рекомендаций Правительству РФ. Так, Кабмину было предложено внести изменения в постановление Правительства № 47 «О плате за проезд транспортных средств по платным автомобильным дорогам…»: рекомендовано установить методику расчета платы за проезд по дорогам, построенным по концессии, установить предельные значения коэффициентов, учитывающих разницу размера платы в зависимости от времени суток, дня недели и месяца, а также установить необходимость разработки дополнительных требований к проектированию и строительству платных дорог, влияющих на повышение качества услуг и потребительских свойств.
Правительство утвердило правила взимания платы за проезд по платным федеральным дорогам и их платным участкам в октябре 2021 года. Утвержденные правила вступили в силу 1 марта 2022 года и будут действовать до 1 марта 2028 года.
Банк о ГЧП
Отличие концессионных соглашений от других соглашений ГЧП состоит в том, что по концессии право собственности на объект принадлежит концеденту - государству, а по соглашению ГЧП собственник объекта - частный партнер. Подробнее об эффективности ГЧП, в том числе концессий, преимуществах и недостатках таких механизмов рассказал порталу «ДорИнфо» заместитель Председателя Правления ПАО «РосДорБанк» Анатолий Вожов.
По его словам, главным показателем эффективности проектов ГЧП является их более глубокая проработка на начальном этапе, по сравнению с обычными бюджетными вложениями в инфраструктурные дорожные проекты. Специалистам приходится учитывать окупаемость для инвестора и государства с учетом проектирования, строительства и многолетней эксплуатации объекта.
«В рамках конкурсных процедур все частные инвесторы вынуждены нести серьезные затраты на подготовку конкурсного предложения, с учетом всех аспектов окупаемости проекта, при серьезном риске проиграть и потерять эти деньги. Также, и в случае победы в конкурсе, несколько лет обычно занимает проектирование, затем строительство объекта. В этом случае, зачастую, невозможно обойтись без банка, который откроет кредитную линию для инвестора. Однако, стоит учитывать, что риски реализации проекта финансовая организация на себя вряд ли возьмет», - сообщил Анатолий Вожов.
Дорожные проекты по концессии
За последние 10 лет в России реализовано несколько крупных федеральных и региональных дорожных проектов в рамках концессионных соглашений. Трассы - платные. Впервые в стране концессионное соглашение было заключено на строительство и эксплуатацию скоростной магистрали М-11 «Нева» (Москва - Санкт-Петербург). Также по концессии построены Центральная кольцевая автодорога (ЦКАД) и обход Одинцова на федеральной дороге М-1 «Беларусь» в Московской области, возведен международный мост через реку Амур между Россией и Китаем - «Благовещенск - Хэйхэ». В Хабаровском крае в прошлом году в рамках концессии завершили основные работы по строительству обхода Хабаровска.
По концессии в 2016 году планировалось реконструировать федеральную трассу М-5 «Урал» в обход города Сим в Челябинской области, при этом проезд по обходу должен был оставаться бесплатным. Инвестиции оценивались в 20 млрд рублей. Летом 2016 года между Росавтодором и итальянской компанией Салини Импреджило С.п.А. был подписан меморандум о намерениях сотрудничать при подготовке и реализации федеральных дорожных проектов на основе ГЧП в России. Тогда, в том числе речь шла о строительстве обхода Сима, однако объект все же строят на федеральные средства без частных инвестиций.
В ответе на запрос в Росавтодрое порталу «ДорИнфо» сообщили, что у ФДА есть концессионные проекты. Так, по концессии в 2015 году создана система «Платон». Концедентом выступает ФДА, концессионером - ООО «РТИТС». В рамках соглашения компания до 2027 года исполняет функцию оператора госсистемы. Система «Платона» предназначена для взимания платы (неналоговый платеж в счет возмещения вреда автодорогам) с владельцев грузовиков с разрешенной максимальной массой от 12 тонн за пробег по федеральным дорогам и перечисления платы в федеральный бюджет.
«С начала эксплуатации в системе взимания платы зарегистрировано более 702 тыс. владельцев 1 607 тыс. транспортных средств. Доход бюджета от поступления платы с 2015 по 2022 год составляет более 163 млрд рублей. Средства направляются на капитальный ремонт автомобильных дорог общего пользования федерального значения. В частности, с 2020 по 2022 годы в 23 субъектах Российской Федерации проводятся работы по расширению с двух до четырех полос движения 600 км автодорог, а в 44 субъектах Российской Федерации - капитальный ремонт более 100 мостов и путепроводов», - рассказали в ФДА.
Кроме того, по информации Росавтодора, в целях реализации национального проекта «Безопасные качественные дороги» планируется заключить концессию в отношении объектов, используемых для обеспечения функционирования автоматизированной системы весогабаритного контроля ТС на федеральных трассах (АСВГК). За счет внедрения системы планируется сократить сверхнормативное разрушающее воздействия на дорожное покрытие, которое наносится дорогам транспортом с превышением веса и габаритов груза. Благодаря системе такие машины будут автоматически выявляться, нарушения - фиксироваться, информация о них - передаваться в органы для привлечения к административной ответственности.
Паспорт федерального проекта «Общесистемные меры развития дорожного хозяйства» нацпроекта БКД предусматривает установку автоматических пунктов весогабаритного контроля (АПВГК) на федеральных дорогах в количестве 417 единиц до 2030 года. В настоящее время на участках федеральных и региональных дорог уже функционируют АПВГК, и устройство комплексов продолжается.
В Росавтодоре добавили, что в рамках этой концессии также планируется создать центр обработки данных АСВГК, программного обеспечения АСВГК, центра контроля системы АСВГК, центра автоматической фиксации административных правонарушений АСВГК (ЦАФАП АСВГК). На сегодняшний день ФДА готовит проект распоряжения Правительства РФ о заключении концессионного соглашения в отношении объектов АСВГК.
«В части сотрудничества с Итальянской Республикой сообщаем, что до настоящего времени предложений по вопросам участия итальянских партнеров в проектах на основе государственно-частного партнерства в сфере развития дорожно-транспортной инфраструктуры не поступало», - сообщили в ФДА.
Какие объекты строят по концессии сейчас?
В России реализуется более 10 федеральных и региональных проектов в рамках концессионных соглашений. Так, в 2017 году было подписано соглашение между правительством Пермского края и ООО «Пермская концессионная компания» (входит в группу ВТБ) о финансировании, строительстве, реконструкции и эксплуатации моста через реку Чусовая. Стоимость строительства объекта в 2019 году составляла порядка 14 млрд рублей. В Республике Башкортостан ведется строительство Восточного выезда из Уфы на федеральную трассу М-5 «Урал», концедент - власти республики, концессионер - Башкирская концессионная компания (БКК), являющаяся дочерней компанией ВТБ. Стоимость реализации проекта - 33,5 млрд рублей. Также по концессии в Москве строят Северный дублер Кутузовского проспекта, в Подмосковье - трассу «Виноградово - Болтино - Тарасовка», в Самарской области - обход Тольятти с мостом через реку Волга, в Новосибирске - четвертый мост через реку Обь, в Республике Саха (Якутия) - мостовой переход через реку Лена.
В будущем по концессии планируют построить мостовой переход через залив в Калининграде в рамках формирования Приморского кольца в Калининградской области, ориентировочная стоимость переправы - 51,6 млрд рублей. В планах также - продолжение строительства участков платной трассы «Шали (М-7 «Волга») - Бавлы (М-5 «Урал»)» в Татарстане, Владивостокской кольцевой автодороги (ВКАД) в Приморском крае, дороги «Томск - Тайга» в Томской и Кемеровской областях.
Как показывает практика, концессионное соглашение довольно востребовано среди федеральных и региональных властей при реализации проектов. Поэтому, с учетом вышеуказанных недостатков применения концессий, законодательную основу механизма необходимо совершенствовать.
На заседании в Правительстве РФ в феврале 2022 года был одобрен проект федерального закона, предусматривающий внесение изменений в законодательство о концессиях и ГЧП: «О внесении изменений в Федеральный закон «О концессионных соглашениях» и Федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». В настоящее время проект закона внесен в Госдуму. Как указано в пояснительной записке, законопроект разработан для совершенствования процедуры оценки заключения соглашений ГЧП, концессий. Он предусматривает установление нормы о направлении концедентом, публичным партнером в финансовый орган не только проект соглашения, но и сведения об обстоятельствах и условиях, указанных в таком соглашении, наступление которых может повлечь за собой дополнительные расходы бюджетов. Кроме того, положение проекта обязывает инициатора проекта направлять в адрес властей сведения об обязательствах, указанных в проекте соглашения, при подаче предложения о заключении соглашения.
Предлагаемые изменения направлены на повышение эффективности бюджетного планирования за счет обеспечения информирования финансового органа о бюджетных обязательствах, предусмотренных в соглашении. Кроме того, изменения должны оптимизировать процесс рассмотрения проекта соглашения в части анализа бюджетных обязательств. Форма представления информации о бюджетных обязательствах, указанных в проекте соглашения, будет содержать исчерпывающую информацию о размере и сроках исполнения бюджетных обязательств публично-правового образования по соглашению.
Госдума рассмотрит законопроект на весенней сессии в апреле.
Виктория Непогодина
