Статья «ДорИнфо» о реализации дорожных проектов на принципах государственно-частного партнерства в России
В России активно развивается механизм государственно-частного партнерства (ГЧП), в том числе в дорожно-транспортной отрасли. ГЧП-соглашения позволяют не откладывать в долгий ящик реализацию крупных инфраструктурных объектов: в том случае, когда финансовые ресурсы государства ограничены, привлекаются внебюджетные средства. Портал «ДорИнфо» рассказывает, в чем преимущества соглашений, когда государство сотрудничает с бизнесом, как законодательно регулируется данный вопрос, и какие сегодня существуют барьеры для заключения ГЧП-проектов.
Законодательное регулирование
Основной принцип ГЧП – долгосрочное взаимодействие государства и бизнеса, при котором частная сторона выполняет строительство или реконструкцию объекта, а также его последующую эксплуатацию, а публичная сторона может софинансировать указанную деятельность.
Как сообщил порталу «ДорИнфо» первый заместитель министра экономического развития Илья Торосов, сегодня законодательством РФ предусмотрены две формы государственно-частного партнерства. Первая – это концессионные соглашения (КС), которые заключаются в соответствии с Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 115-ФЗ «О концессионных соглашениях». Вторая – соглашение о государственно-частном партнерстве (СГЧП) и соглашение о муниципально-частном партнерстве (СМЧП): они заключаются в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года № 224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». С целью реализации положений данных ФЗ приняты нормативные правовые акты, направленные на регулирование в том числе вопросов, связанных с представлением частным лицом предложения о заключении КС, СГЧП, СМЧП, проведением конкурсных процедур, проведением мониторинга заключения и реализации заключенных соглашений и пр.
Сколько ГЧП-проектов в автодорожной сфере России сегодня?
По словам Ильи Торосова, по состоянию на 1 июля 2024 года в автодорожной отрасли на этапе создания и эксплуатации находится 79 концессионных соглашений с общим объемом инвестиций 1,6 трлн рублей.
В топ-5 крупнейших концессий входит Южно-Лыткаринская автодорога («Солнцево - Бутово - Видное - Каширское шоссе - Молоково - Лыткарино - Томилино - Красково - Железнодорожный») в Московской области (157 млрд рублей), обход Тольятти с мостом через реку Волга в Самарской области (140,4 млрд рублей), Широтная магистраль скоростного движения (ШМСД) в Ленинградской области (110,2 млрд рублей), дорога «Алексеевское - Альметьевск» в составе платной магистрали «Шали (М-7) - Бавлы (М-5)» в Республике Татарстан (102,5 млрд рублей) и третий пусковой комплекс Центральной кольцевой автомобильной дороги (ЦКАД) в Подмосковье (98,9 млрд рублей).
Первый замминистра экономического развития отметил, что в настоящее время концессионные соглашения в автодорожной сфере реализуются в 41 субъекте РФ. Наибольшее количество таких проектов приходится на регионы Центрального федерального округа (22 соглашения). Второе место по числу заключенных концессий занимает Приволжский федеральный округ (17 соглашений), третье – Дальневосточный федеральный округ (13 соглашений).
Какая выгода для каждой из сторон?
Говоря о совместной реализации проектов, возникает вопрос: какая выгода для каждой из сторон? Зачем государству привлекать бизнес для строительства важных инфраструктурных объектов, а частным компаниям вкладывать свои деньги в такие проекты? В Минэкономразвития назвали три основных положительных момента для инвестора (концессионера). Первое – это гарантия прав и законных интересов концессионера. У компании есть возможность самостоятельно проработать структуру проекта и предложить проект соглашения, а также сократить срок заключения концессии. Она может закрепить условия взаимодействия с публичной стороной, а также передать часть рисков по проекту концеденту.
Второй положительный момент – возможность софинансирования проекта публичной стороной, в том числе предоставление капитального гранта на софинансирование расходов концессионера на этапе создания/реконструкции объекта, а также предоставление платы концедента на софинансирование расходов концессионера на этапе эксплуатации. Кроме того, со стороны концедента обеспечивается минимальный гарантированный доход (МГД): когда публичная сторона возмещает инвестору недополученные доходы от эксплуатации объекта до уровня минимального гарантированного дохода. И третий плюс – предоставление земельного/лесного/водного участка для целей реализации концессии и СГЧП (СМЧП).
Для публичной стороны в Минэкономразвития назвали также три преимущества: разделение рисков с частной стороной, привлечение инвестора к финансированию объекта инфраструктуры даже в условиях отсутствия достаточного объема бюджетных средств, а также возможность использования ресурсов и компетенций частной стороны для оказания социально-значимых услуг, повышения их качества и удовлетворенности потребителей, привлечения новых технологий.
Начальник инвестиционно-аналитического управления холдинга «Автобан» Дмитрий Стерлягов рассказал порталу «ДорИнфо», что участие бизнеса в проектах, которые реализуются по принципу ГЧП, дает возможность договориться с государством или муниципалитетом о долгосрочных условиях работы по проекту. Он отметил, что в ГЧП-законодательстве предусмотрены различные инструменты и разделение зон ответственности, а также добавил, что такие соглашения, в первую очередь по долгосрочным проектам, подразумевают большой объем инвестиций.
Если говорить о подрядных организациях, которые участвуют в ГЧП-проектах, то они не имеют каких-либо привилегий, их права – такие же как у обычных организаций.
«В сравнении с обычными подрядами подрядные организации каких-то особых преимуществ не получают, за исключением того, что заказчиком выступает концессионер, который заинтересован в своевременном завершении инвестиционной стадии и запуске объекта в эксплуатацию, иначе концессионер будет нести потери от недополученных доходов. Концессионеру нужен объект для долгосрочной эксплуатации, поэтому требования, предъявляемые к подрядной организации и качеству выполнения работ выше, чем по стандартным контрактам»
Он также добавил, что принципы реализации ГЧП всемирно признаны эффективным инструментом, который лучше всего подходит для долгосрочных капиталоемких проектов, где важную роль играет как государственная сторона, так и частая.
«На наш взгляд, такие проекты в дорожной сфере интересны для реализации как комплексные, когда у частной стороны есть возможности не только брать плату с пользователей первоклассной дороги, но и обеспечивать полный сервис и комфорт для пользователей автомобильной дороги»
Связующее звено бизнеса, государства и банков – Ассоциация инфраструктурных инвесторов и кредиторов
Совместные усилия государства и частных инвесторов позволят создать в стране развитую инфраструктуру. И в условиях бюджетных ограничений не обойтись без таких механизмов привлечения частных средств, как концессии и ГЧП-соглашения. Так считает исполнительный директор Ассоциации инфраструктурных инвесторов и кредиторов (АИИК) Марина Шурлаева. Данная организация выступает связующим звеном между государством, бизнесом и банками для реализации инвестиционных проектов, преимущественно, в области инфраструктуры, на взаимовыгодных условиях для бизнеса и государства.
Как сообщила порталу «ДорИнфо» исполнительный директор АИИК Марина Шурлаева, механизмы государственно-частного партнерства и концессий крайне важны для инвестиционной активности, так как позволяют привлечь предпринимателей, которые создают новые рабочие места, развивают инфраструктуру, что в итоге приводит к улучшению качества жизни граждан.
«И важно, что бизнес готов реализовывать совместные проекты и привлекать финансирование для развития инфраструктуры для граждан: партнерство государства и бизнеса позволяет использовать накопленный опыт и возможности обеих сторон для максимально эффективной реализации капиталоемких инфраструктурных проектов»
По ее словам, развитие инфраструктуры в стране идет «красной линией» через все цели и задачи государства, а проекты обладают значимым мультипликативным эффектом: на 1 вложенный рубль инвестиций в транспортную инфраструктуру экономика впоследствии получает до 5 рублей прироста ВВП за счет прямых и косвенных эффектов.
«Государству ГЧП позволяет эффективнее реализовывать масштабные инфраструктурные проекты при относительно небольшой нагрузке на бюджет и расширить горизонты планирования бюджетных обязательств с трех лет на более длительный срок. Инвестору – разделить риски, которые находятся вне его зоны контроля: получение разрешений и лицензий, предоставление земельных участков, изменение законодательства, макроэкономические колебания и другие. При этом инфраструктурные объекты гарантируют возврат в том числе минимального дохода. А социальные проекты в портфеле формируют дополнительную диверсификацию»
Исполнительный директор АИИК добавила, что успешный запуск и последующая реализация масштабных капиталоемких инфраструктурных проектов, как с частными инвестициями, так и с бюджетными вливаниями, позволит создать до 400 тыс. рабочих мест и улучшить качество жизни для 70-80 млн человек.
Закон, ограничивающий расходы российских субъектов по ГЧП, – угроза для участников рынка?
В июле 2024 года Президент РФ Владимир Путин подписал закон, ограничивающий расходы российских субъектов по механизму ГЧП не выше 10 % их годового объема доходов – данная информация размещена на сайте Системы обеспечения законодательной деятельности. Это вызвало опасения у участников рынка.
«Инициатором внесения изменений в бюджетный кодекс выступил Минфин РФ, исходная позиция которого понятна: цель – не допустить бесконтрольного принятия на себя региональными бюджетами обязательств по ГЧП-соглашениям. В текущем виде изменения вызывают много вопросов и проблем, в первую очередь по уже действующим, подписанным ранее соглашениям. Внесенные ранее изменения обсудили с коллегами по Ассоциации инфраструктурных инвесторов и кредиторов (АИИК). Позиция общая и единодушная: чтобы избежать негативного влияния новых изменений в законе на рынок ГЧП-проектов, необходимо внести корректировки в принятые в Бюджетный кодекс изменения»
Член совета директоров АО «Донаэродорстрой», Член Правления АИИК Ольга Бабина считает, что законопроект об ограничении концессии в соответствии с доходами региона обладает как положительными, так и негативными аспектами, которые требуют внимательного рассмотрения. Один из плюсов – финансовая устойчивость: новый закон позволит предотвратить излишнюю нагрузку на региональные бюджеты и снизить долговые обязательства. Кроме того, уменьшение финансовых рисков позволит регионам более осторожно подходить к выбору проектов, ориентируясь на долгосрочную масштабность развития инфраструктуры.
К негативным аспектам, по мнению Ольги Бабиной, можно отнести вопрос, связанный с ограничением развития. Так, существует риск, что ограничение возможностей в финансировании регионами проектов будет тормозить реализацию крупных и важных инфраструктурных проектов, реализуемых на принципах ГЧП. При этом она отметила, что на проекты в сфере автодорожного строительства, которые реализуются на федеральном уровне, законопроект влияния не окажет. Еще один негативный момент – закон может привести к снижению количества и качества инфраструктурных проектов.
«Таким образом, проект требует детального анализа и дискуссий с участием всех заинтересованных сторон – от инвесторов до региональных властей и общественных организаций. Важно найти баланс между необходимостью обеспечения финансовой устойчивости и реализацией масштабных проектов, способных улучшить инфраструктуру и экономическое состояние регионов. Также нужно учитывать специфику механизмов ГЧП (МЧП) и КС, а также риски, которые в основном ложатся на публичную сторону соглашений и зависят от уровня квалификации и профессионализма сторон»
Отметим, что ранее Ассоциация инфраструктурных инвесторов и кредиторов вместе с членами АИИК – бизнес-сообществом и банками провели большую работу с органами власти по смягчению норм после принятия законопроекта в первом чтении.
Повышение ключевой ставки – еще один барьер
В конце июля текущего года Банк России поднял ключевую ставку с 16 до 18 %. Данный факт также может негативно сказаться на реализации инфраструктурных проектов, считает Марина Шурлаева. Она отметила, что члены АИИК неоднократно говорили о том, что при текущей ключевой ставке реализация инфраструктурных проектов с использованием внебюджетных средств становится невыгодной как для государства, так и для бизнеса. Одно из предложений Ассоциации, которое могло бы стать поддержкой в данной ситуации, - государственное субсидирование процентной ставки. Однако здесь есть проблема: субсидирование значительно отстает от динамики ставки.
«Как известно, инфраструктурные проекты отличаются долгим сроком реализации, но в сложившихся условиях, а тем более с учетом новых поправок в Бюджетный Кодекс, складывается дисбаланс со стратегиями развития отраслей, что вызывает опасения у участников рынка. Повышение ставки в совокупности с новыми ограничениями может повлиять на реализацию инфраструктурных проектов, а также сделать механизмы ГЧП и концессий непривлекательными для инвесторов»
Несмотря на это, бизнесу сейчас необходимо сфокусироваться на поиске новых инфраструктурных проектов: заняться их моделированием и проработкой, подготовить предпроектную документацию, площадки и схемы структурного финансирования. По словам исполнительного директора АИИК, это нужно для того, чтобы в условиях, когда экономика будет готова к спаду ключевой ставки, существовали готовые проектные решения, которым потребуется относительно невысокое финансирование с учетом обновленной низкой ставки.
Марина Шурлаева подчеркнула, что проекты должны обладать высоким уровнем окупаемости, чтобы покрыть высокие кредитные ставки.
«Рост инвестиций в крупные инфраструктурные проекты в дорожном строительстве составляет около 5,5 % в год. Развитие транспортной инфраструктуры влияет и на состояние других отраслей: промышленность, торговлю, сельское хозяйство, жилищное строительство, туризм. Это мощнейший драйвер для экономики всей страны. Потенциал развития в том числе транспортной инфраструктуры в нашей стране далек от исчерпания и измеряется триллионами рублей. Это огромный рынок, на котором достаточно места для многих крупных профессиональных инвесторов. И российские банки в состоянии вложить в инфраструктурное строительство около 3 трлн рублей»
Для создания условий для кратного увеличения объемов внебюджетного финансирования у АИИК есть несколько предложений. Во-первых, привлечь банки к финансированию инфраструктурных проектов, в том числе за счет реализации долгосрочной программы субсидирования процентной ставки. Во-вторых, снизить риск веса до 20 % по ссудам в проектах ГЧП. На данный момент финансирующие организации несут чрезмерную нагрузку на капитал банков-кредиторов, значительно ограничивая свой потенциал по финансированию капиталоемких инфраструктурных проектов, и вынуждены компенсировать свою доходность путем повышения конечной ставки по кредиту. Это связано с обязанностью взвешивания кредитных требований в проектах ГЧП на общих основаниях (100 % / 85 %).
«АИИК предлагает снижение риск-веса по кредитным требованиям, выданным на реализацию проектов по 115-ФЗ / 224-ФЗ до 0/20%, приравнивая Прямое соглашение по уровню обеспечения к гарантиям Российской Федерации / субъектов РФ. Это повлечет рост потенциала внебюджетного финансирования капиталоемких инфраструктурных проектов и снижение ставки по кредитам»
В-третьих, создать специальный Фонд развития инфраструктуры – такое предложение было обозначено 25 апреля 2024 года на съезде Российского союза промышленников и предпринимателей. Как отметили в Ассоциации, мировая практика показывает, что фонды в сфере инфраструктуры являются стандартным механизмом стимулирования развития отрасли.
«ГЧП и концессии – это хороший инструмент, и нужно и дальше продолжать расширять сферу применения ГЧП. Поэтому АИИК продолжит совместную работу с органами власти и с привлечением делового сообщества, чтобы выработать наиболее эффективные решения и исключить нормы, которые носят угрожающий характер для рынка ГЧП проектов и могут негативно повлиять на запуск новых и реализацию текущих проектов в сфере ГЧП»
Также Марина Шурлаева напомнила о вступившем в силу 177-ФЗ, которым внесен ряд ограничений в БК РФ, регулирующих расходные обязательства субъектов и муниципалитетов при исполнении КС / СГЧП (СМЧП).
«Мы совместно с членами АИИК – бизнес-сообществом и банками провели большую работу с органами власти по смягчению норм после принятия в первом чтении законопроекта. Ассоциация продолжит совместную работу по снятию ограничений для развития сферы ГЧП. Если же принятые правки будут действовать продолжительное время, то регион должен будет тщательно оценить и выбрать наиболее эффективный и достойный проект в разных отраслях экономики. При этом количество желающих участвовать в ГЧП проектах инвесторов может сократиться»
