Целевое попадание

Промежуточные итоги возвращения к целевым налогам в дорожной отрасли подвели участники круглого стола «Дорожные фонды в РФ. Эффективные механизмы развития дорожного хозяйства», который прошел в рамках III международной специализированной выставки-форума «Дорога». В своем докладе заместитель председателя Федерального дорожного агентства Иннокентий Алафинов обобщил итоги уходящего года по применению главного финансового инструмента дорожников.

Большим дорогам – большие деньги

С 2000 года в России наблюдается стремительный рост автомобилизации. Общий парк увеличился в 1,7 раза: с 25 до 43 млн. автомобилей. Более того, по статистическим данным в августе – сентябре этого года Российская Федерация по объемам продаж легковых автомобилей вышла на первое место, обогнав самый крупный рынок – Германию. В целом по году мы проигрываем, но учитывая количество заводов, расположенных на нашей территории: и в Калужской области, и в Санкт-Петербурге, и на Дальнем Востоке, – уже в следующем году производство только легковых автомобилей вплотную приблизится к 3 миллионам.

В относительных значениях автомобилизации, в распределении на 1000 человек, мы отстаем от США в 2,7 раза, от Европы на 1,8 раза. Но, учитывая темпы роста и господдержку автомобильного сектора производства, мы очень скоро нагоним, по крайней мере, Европу. В свою очередь это ставит амбициозные задачи перед дорожной отраслью в части развития дорожной сети, как на федеральном, так и на региональном уровнях.
 
Структура дорожной сети общего пользования в РФ характеризуется следующими показателями. Согласно статистике, общая протяженность сети - 825 тысяч километров. Из них чуть более 50 тысяч – федеральные дороги. При этом на них ложится колоссальная нагрузка – 40% всех автомобильных перевозок. 95% нашей сети обеспечивает местные связи: передвижение товаров и грузов, перевозки пассажиров от места жительства до работы. При этом 9% региональных и 40% местных дорог не имеют твердого покрытия. Капитальную дорожную одежду, способную принимать на себя потоки грузовых автомобилей вне зависимости от погодно-климатических условий, имеют только 63% региональных и 33% местных дорог. Стоит отдельно отметить, что сеть дорог России не рассчитана на нагрузки, которые сегодня удовлетворяют техническим регламентам, принятым в отношении грузовых автомобилей.

Согласно государственным статистическим наблюдениям, по основным показателям имеющаяся дорожная сеть не отвечает нормативным требованиям. По данным на 1 января 2012 года, не соответствует нормативам 60% дорог федеральных, 64% региональных и, как ни странно, лишь 40% муниципальных и дорог местного значения. Здесь есть определенное лукавство, потому как, по тем же данным статистики, у нас есть ряд городов и регионов, где практически 100% местных и региональных дорог соответствуют нормативным требованиям. Это не всегда истинное значение, и мы в первую очередь оцениваем деятельность региональных дорожных фондов в части выделения средств на проведение капитальных ремонтов.

В стране прослеживается серьезная диспропорция по соответствию дорог регионального значения от региона к региону по протяженности, также сильно разнится и нагрузка на дорожную сеть. Есть две основных агломерации, где такая нагрузка максимальна: Санкт-Петербургский и Московский транспортные узлы. Несмотря на значительные вложения средств, они испытывают колоссальную транспортную нагрузку, особенно со стороны грузового и транзитного транспорта. Это означает, что уже сейчас необходимо прогнозировать иные подходы к формированию дорожной сети Российской Федерации. Такое понимание находит отражение в документе – новой транспортной стратегии до 2030 года, которая сейчас разрабатывается.

По оценке научных организаций, общие потери и неполученные выгоды экономики от неудовлетворительного состояния дорог составляют около 3,5 трлн рублей ежегодно, а это, в свою очередь, 6,5% ВВП страны. Тем не менее, серьезное внимание на проблемы дорожной отрасли государство начало обращать с 2007 года. Тогда был принят закон об автомобильных дорогах. До этого было дорожное законодательство о дорожных фондах 1999-2000 годов. Базовый нормативный акт, который определил основные нормы и требования разделения автодорог и системы их финансирования, появился лишь пять лет назад. После этого государство проводило планомерную политику по упорядочению вопросов в дорожной сфере. Результатом стало решение воссоздать систему дорожных фондов на федеральном и региональном уровнях.

Дорожный фонд: инструмент и механизм

Возвращение к практике дорожных фондов подтолкнуло к повышению акцизов на топливо. Прежние налоги так и остались за регионами, но федеральный дорожный фонд не имел таких источников. Поэтому сбор с каждого литра топлива решили увеличить на 3 рубля. Эта сумма будет делиться на две равные части для пополнения федерального и региональных дорожных фондов. Кроме того был оставлен транспортный налог, как один из основных источников пополнения региональных фондов. Для федерального дорожного фонда было установлено 10 неналоговых источников: сервитуты, присоединения, возможность сдачи с аренду.

Следует выделить еще две важные особенности, предусмотренные дорожными фондами. Во-первых, получение так называемого «отрицательного трансфера». Это возможность регионов финансировать федеральные задачи при договоренности федерального центра и субъекта. И самое важное – возможность по федеральному дорожному фонду получать ассигнования от частных инвесторов, заинтересованных в той или иной инфраструктуре, которая создается на федеральной дороге. Она становится федеральной собственностью, но при этом полностью финансируется за счет средств частного инвестора. Ранее такая форма тоже была возможна, но для этого, в рамках закона о концессии, необходимо было подготовить распоряжение Правительства РФ. Такой пример есть на трассе М-9 «Балтия»: участок дороги строится исключительно на частные средства, но после введения объекта он будет переведен на баланс федерации. Теперь доступна иная возможность таких отношений путем заключения соглашения инвестора с Федеральным дорожным агентством. ФДА получает в доход федерального бюджета безвозмездное перечисление и на основании соглашения строит или реконструирует тот или иной объект федеральной собственности. Это применимо в тех случаях, когда крупные инвесторы заинтересованы в подключении своих объектов к федеральным дорогам, а существующая инфраструктура не может обеспечить необходимую пропускную способность.

Кроме того, важной особенностью созданных дорожных фондов, во всяком случае, на федеральном уровне стала возможность переноса остатков средств и работ на следующий год. Это позволяет более эффективно планировать выполнение дорожных работ, не ускорять введение объектов в конце сезона, повышать их качество, придерживаться более эффективного расходования средств федерального бюджета. Тем не менее, это не освобождает, в том числе и ФДА, как федеральный орган исполнительной власти, от соблюдения норм и необходимости максимального освоения ассигнований на плановый период.

Создание дорожных фондов позволило Росавтодору заключить контракты на содержание федеральных дорог сроком на 5,5 лет. Напомню, что три года назад мы впервые заключили контракты на трехлетний период. Это привело к тому, что подрядчики, которые работали по содержанию дорог, имели четкое и ясное понимание финансовых потоков на это время. Такая стабильность позволила организациям обновить парк спецтехники, привлечь специалистов – то есть повысить производительность и качество труда. Сейчас мы выходим на новый этап 5,5 лет. Это новшество должно дать положительные результаты.

Во всех субъектах федерации приняты законы о создании с 1 января 2012 года региональных дорожных фондов. Мониторинг дорожной деятельности в субъектах показал, что в соответствии с законами о субъектах РФ, с учетом Москвы и Санкт-Петербурга, общий объем ассигнований дорожных фондов на 22% превышает аналогичные показатели 2011 года. Если исключить столицы с их огромными бюджетами, по сравнению с другими субъектами (в Москве расходы на дорожное хозяйство составляют порядка 200 млрд рублей), то общее повышение по регионам составляет более полутора раз. Что касается структуры расходования региональных дорожных фондов, то почти половина – 46% средств выделяются на ремонт и содержание региональной сети. Субсидии местным бюджетам – 14%. НИОКР есть лишь в трех субъектах, это правильная позиция дорожников. Строительство и реконструкция занимает 36%.

Дорожные фонды в 2014 году должны аккумулировать 900 млрд рублей, имея только такие объемы можно пытаться наращивать работы в проблемных направлениях. А их накопилось не мало, сейчас в дорожной отрасли мы отстаем, как минимум, на 7-8 лет. Это проблемы касаются не только строительства и реконструкции. Здесь и увеличение пропускной способности, и текущее состояние дорог. Лишь имея серьезный финансовый инструмент, такой как дорожные фонды, мы можем приступать разрешению накопившихся проблем. В части содержания – лишь в 2014 году мы начнем работу по приведению федеральной сети к нормативным требованиям. С этого года начнется стопроцентное финансирование капитального ремонта и ремонта. Соответственно, ликвидируя накопившийся недоремонт, на нормативное состояние действующей сети мы выйдем лишь к 2018 году. Если бы сейчас сеть дорог соответствовала нормативам, нам потребовались бы гораздо меньшие деньги, и мы бы могли концентрироваться на развитии.

Негативные явления

Мы столкнулись с проблемой в плане пополнения объемов дорожных фондов. Планировалось, что акцизы на топливо будут повышаться по рублю ежегодно в течение трех лет, что должно принести порядка 300 млрд рублей ежегодно. Но в конце прошлого года было принято решение, которое вошло в налоговый кодекс. Оно касается изменения структуры акцизов по топливу разного класса. То есть за три года акциз с бензина V класса повышается на 92 копейки, вместо 3,48 рубля. На сбор с дизельного топлива того же класса идет снижение с 3,22 до 2,36 рубля. Одновременно с 2015 года, в соответствии с техническим регламентом, топливо будет производиться лишь IV и V классов, а с 2016 года остается лишь топливо V класса. Таким образом, общий объем потерь с 2013 по 2016 годы составит 350 млрд рублей. Сейчас по этому вопросу ведутся двусторонние совещания между министерствами транспорта и экономики. Понимание проблематики есть. По 2013 году проблема решается. За этот год выпадает всего 15 млрд рублей, эта брешь будет закрыта повышением акцизов на низкоклассовое топливо. Но вопросы 2015-2016 годов, когда бензин III класса и ниже перестанет производиться, остаются пока не решенными. Но работа над этим ведется.

Еще одна проблема: есть ряд регионов, которые не до конца соблюдают бюджетное законодательство в части создания дорожных фондов. Ситуация по каждому региону в этом плане будет отражена в итоговом докладе, работа над которым ведется в настоящее время, и за нарушения придется ответить региональным министрам финансов.

Согласно результатам мониторинга работы по итогам этого года, 13 регионов превышают оценки Минфина по объему дорожных фондов на 10% и более, 23 субъекта федерации находятся в рамках оценок министерства, 52 субъекта занижают доходную базу по региональным дорожным фондам. Нам было бы понятно, если это занижение осуществлялось бы в рамках транспортного налога, который в принципе администрируется федеральной налоговой службой, но и здесь можно было бы поспорить. Однако занижается акциз, который централизованно собирается через смоленское казначейство и далее распределяется между регионами. Более того, акциз на топливо зафиксирован в доходах федерального бюджета, соответственно он не может изменяться – это закон. Федеральная часть акцизов составляет 28%, соответственно, в региональные бюджеты поступает 78% топливных сборов. Конечная сумма высчитывается просто. Но несоответствия присутствуют.

К сожалению не все выполняют бюджетные требования, так называемые «три по пять». Расходы делятся на три направления: в части развития сельских дорог, ремонта дворовых территорий и капремонта муниципальной сети – по 5% от суммы дорожного фонда на каждую строку бюджета. Этот вопрос так же на контроле и его неисполнение приведет к соответствующей реакции федерального центра.

Несмотря на негатив, мы имеем огромные преимущества от возвращения к целевым налогам. По результатам мониторинга мы наблюдаем резкий рост и активизацию работ на региональных дорогах. Например, в 2012 году планируется осуществлять строительство и реконструкцию 3680 километров дорог, из которых к вводу в эксплуатацию планируются участки общей протяженностью 1810 км. В прошлом году эта цифра составляла всего тысячу километров, причем с учетом федеральных субсидий и бюджетных кредитов, которые предоставлялись регионам. В этом году так же планируется провести ремонт и капитальный ремонт 8728 километров дорог и 31759 погонных метров искусственных сооружений.