«Делить апельсин» начали до его «созревания»: проект 12-тонников еще не заработал, тариф за проезд не утвержден и может быть снижен до смешных 64 копеек, которые придется отдать концессионеру, а регионы уже пытаются выяснить, как получить заветные деньги на инфраструктурные проекты.
На прошлой неделе в Москве дорожники России вместе с юристами, представителями ведущих банков и консалтинговых компаний обсудили источники финансирования региональных проектов государственно-частного партнерства (ГЧП). Одним из основных таких источников федералы рассматривают средства от введения платы с «12-тонников». Однако тариф за проезд до сих пор не определен. Соответственно, непонятно, на какую помощь могут рассчитывать регионы.
Отправной точкой для обсуждения на прошедшем семинаре стал тезис: дополнительным источником финансирования проектов ГЧП в регионах должна стать плата за проезд по федеральным трассам с «12-тонников». Такую возможность осенью 2014 года поручал рассмотреть правительству РФ Президент России Владимир Путин. Полученный доход планируется направлять в субъекты РФ уже в 2016 году. Впрочем, тариф за проезд большегрузов по федеральным трассам пока окончательно не определен. Заместитель руководителя Росавтодора Дмитрий Прончатов подтвердил, что плата, скорее всего, будет снижена.
«Но наша позиция такова, что плата должна быть снижена не драматично, - отметил представитель Росавтодора. - Средства на реализацию поручений Президента должны сохраниться. Дискуссия в Правительстве не завершена. У нас, есть позиция, что плата должна сохраняться на уровне чуть более трех рублей. Уменьшить плату до нуля невозможно, потому что плата концедента составляет около 11 млрд рублей. Работа системы ради работы системы – это нонсенс».
Пока федеральные дорожники по-прежнему называют ожидаемый доход от проекта в 50 млрд рублей ежегодно. Часть из этих средств будет уходить на оплату расходов концессионера - ООО «РТ-Инвест Транспортные Системы», оставшиеся средства планируют направлять на поддержку региональных проектов ГЧП.
| По информации Росавтодора, в регионах рассматривается более 100 проектов по строительству дорог и искусственных дорожных сооружений с применением механизма ГЧП на сумму более триллиона рублей. Причем примерно четверть из них со сметной стоимостью более 10 млрд рублей. |
Спорные критерии
Сейчас Федеральное дорожное агентство (Росавтодор) разрабатывает комплекс методических документов по применению механизмов реализации инвестиционных проектов, в том числе проектов ГЧП. В «методичках» Росавтодора можно будет найти рекомендации по структурированию проектов, возможности применения различных инвестиционных механизмов и оценку эффективности их применения.
Некоторые представители регионов уже посчитали спорной рекомендацию о необходимости подготовки финансовой модели проекта, претендующего на федеральное софинансирование. В свою пользу регионалы привели тот аргумент, что подготовка такого проекта – вещь не дешевая, а точных перспектив по федеральной помощи нет. В итоге документы подготовят, а деньги на реализацию проекта могут выделить лишь через несколько лет. По мнению некоторых участников семинара, технического обоснования должно быть достаточно.
«Мы считаем, что без предоставления финансовой модели говорить о готовности региона и заинтересованных финансовых организаций невозможно. Если регион чувствует уверенность в своих силах, то он должен быть готов потратить на это свои средства. Потратив несколько миллионов рублей на создание финансовой модели, вы снимаете очень многие риски на предпроектном этапе», - прокомментировал начальник ФКУ «Дороги России» Иван Григорович.
Заместитель руководителя Росавтодора Дмитрий Прончатов добавил, что решение по софинансированию проекта будет принимать не только Минтранс, но и представители Минфина, Минэкономразвития, которые не одобрят проект для субсидирования без финансовой модели.
Представитель Комитета по дорожному хозяйству правительства Ленобласти Леонид Осипчук отметил, что при подготовке таких методических документов необходимо привлекать как можно больше сторонних экспертов. Эту инициативу поддержал и старший вице-президент ОАО «Банк ВТБ» Юрий Молчанов. «Все проекты ГЧП характерны тем, что кроме государства в них участвуют частные инвесторы. Эта методика нас пока немного пугает. Надо подумать о том, чтобы создать совместную рабочую группу для выработки этих методик, чтобы мы смогли донести до вас свою точку зрения», - предложил вице-президент банка.
Во время семинара впервые широкой аудитории представили проект регламента и методики отбора региональных инвестпроектов для софинансирования из федерального бюджета за счет доходов от системы взимания платы с большегрузов свыше 12 тонн.
«Мы хотели бы предложить систему оценки этих проектов, максимально прозрачную, которая строится на объективных данных статистики», - сообщил заместитель гендиректора компании-разработчика проекта ООО «Пи-Эм-Эй» Андрей Филимонов.
Проект регламента предполагает ряд критериев, за которые будут начисляться баллы, проект с максимальным их количеством и сможет претендовать на субсидию. При этом уже на начальном этапе проекты пройдут отбор по некоторым признакам. Один из таких – стоимостный порог. Согласно проекту регламента, на получение субсидии могут претендовать лишь проекты стоимостью не менее полутора миллиардов рублей. Чтобы исключить ситуацию, когда один проект заберет все деньги, разработчики предлагают тратить не более трети бюджета фонда на один объект в год.
К дальнейшему рассмотрению предлагается допускать лишь проекты, предполагающие платную эксплуатацию дорожного объекта. Также планируется включить требование о наличии проектной документации с положительным заключением госэкспертизы и о наличии заключения технологического и ценового аудита.
Проекты, соответствующие перечисленным требованиям, переходят на следующий этап отбора с пятью индикаторами. Первый – протяженность дороги. Второй – снижение доли автодорог, работающих в режиме перегрузки. Третий – увеличение количества автодорог, соответствующих нормативным требованиям. Дополнительный критерий - наличие интеллектуально-транспортной системы. Определенный приоритет получат также проекты строительства дорог первой категории. Кроме того, разработчики регламента предложили и еще ряд дополнительных критериев оценки эффективности проекта для всех его участников (инвесторов, государства).
Участники семинара весьма критично отнеслись к предлагаемому регламенту. Так, представитель Ханты-Мансийского автономного округа отметил, что критерий платности автоматически отсекает от федеральной помощи северные регионы страны. Потому как платность подразумевает наличие альтернативного варианта, что сделать в северных условиях весьма сложно.
Критерий платности предложил убрать и главный эксперт московского филиала ЗАО «Институт СТРОЙПРОЕКТ» Алексей Ямборисов. По мнению эксперта, представленные индикаторы дают преимущество регионам с более высоким уровнем социально-экономического развития и более развитой дорожной сетью.
Наличие проектной документации и ТЦА (технологический и ценовой аудит) в критериях отбора оспорил Юрий Молчанов. «Пока нет достаточного количества участников на рынке, ТЦА – это настоящая головная боль. Покажите, чем и кому ТЦА помогло?», - поинтересовался Молчанов.
Противоречивым моментом назвал генеральный директор ЗАО «Институт СТРОЙПРОЕКТ» Алексей Журбин и требование о субсидировании проектов лишь дорог первой категории.
Представитель Росавтодора Дмитрий Прончатов заверил присутствующих, что презентованный регламент всего лишь проект и для его обсуждения будет создана рабочая группа.
Тест на «рыночность»
Партнер Herbert Smith Freehills Ольга Ревзина считает, что дело не столько в методиках, а в наличии самих региональных проектов, которые могут претендовать на федеральное субсидирование.
«Проект, который будет рассматривать Росавтодор, должен пройти тест на «рыночность», на подтвержденный интерес инвестора, а это, в общем, предквалификация», - высказала свое мнение юрист.
Ольга Ревзина считает, что необходимо больше доверять рынку. Ведь если концессионер заявляется на предквалификацию проекта, значит, он понимает свои риски. Эксперт подняла проблему невозможности проведения совместного конкурса регионом и муниципалитетом. Это, по ее словам, мешает включать муниципалитеты в инфраструктурные дорожные проекты.
«Наше законодательство не позволяет найти софинансирование из муниципального бюджета и регионального и получить еще и федеральную поддержку. В последних изменениях к Закону № 115-ФЗ анонсируется возможность проведения совместных конкурсов. Однако когда начинаешь развивать эту концепцию с точки зрения регионального законодательства, получается, что муниципалитет выпадает. Или же он сам должен выступать концедентом. Но многие потенциальные концессионеры иметь дело с таким заказчиком не хотят», - заметила Ревзина.
Помнить о «банкобильности»
Старший вице-президент ОАО «Банк ВТБ» Юрий Молчанов уверен: чтобы найти после конкурса частное финансирование, изначально с первых дней надо думать, как правильно структурировать проект.
«Придумали такое понятие как «банкобильность»: как уговорить банк, чтоб он дал деньги на проект. А сделать это непросто. Проекты долгосрочные, малоокупаемые и содержат большое количество рисков. Регионам важно понять, что все риски по предоставлению инвестору земельных участков и оформления прав на них лежат на концеденте. Это простая начальная истина», - рассказал господин Молчанов.
По его мнению, важно правильно распределять риски между концедентом и концессионером. «Каждый субъект РФ, начиная ГЧП-проект, должен понимать, что он обязан обеспечить комфортные условия для концессионера, это значить взять на себя те риски, которые может нести и контролировать регион. Одним из основных рисков является гарантия минимальной доходности, гарантия траффика. Бюджет должен быть готов в длительном промежутке времени поддерживать доходность концессионера, если траффик не оправдывает ожидания», - считает Юрий Молчанов.
Он привел несколько примеров того, как проблемы структурирования проектов привели к проблемам в реализации проекта. «Федеральный проект трассы М-11, первый участок 15 – 58 км. Успешный проект, который сегодня работает. Но финансово он не был закрыт, - рассказал Молчанов. - Концессионер вынужден был строить дорогу за собственные средства без привлечения кредитных средств. Еще один пример на уровне субъекта – проект обхода Волгограда. Несколько месяцев назад концедент принял решение уменьшить грант и убрать гарантию траффика. Желающих пока нет».
По словам Юрия Молчанова, в ситуации, когда практически все финансовые международные источники для России закрыты, по сути, остаются два источника финансирования. Это крупные банки, помощь у которых получить весьма непросто. И средства пенсионного фонда. Примеров во втором случае мало. Один из них - финансовое закрытие проекта по строительству 7-8 участков трассы М-11, когда ряд негосударственных пенсионных фондов удалось привлечь к финансированию через выпуск облигаций. Как отметил представитель ОАО «Банк ВТБ», объем привлечённых средств составляет более 10 млрд рублей.
ЗСД могло и не быть
Не обошли вниманием спикеры семинара и недавно принятый Закон о ГЧП.
«Не то мы хотели получить на выходе. Изначально была идея о том, что закон должен быть рамочным и позволял бы субъектам структурировать проекты в рамках их регионального законодательства так, как им удобно. Как мы это делали, когда реализовывали один из самых успешных дорожных проектов ГЧП - Западный скоростной диаметр в Санкт-Петербурге. Не факт, что ЗСД состоялся бы в свете принятого Закона о ГЧП и тех изменений, который Санкт-Петербург должен будет внести в региональный закон. А жаль, потому что чем больше возможностей по структурированию, тем лучше. Транспортной сфере Закон о ГЧП вряд ли принесет что-то положительное. Главное, чтоб не ухудшил состояние», - отметила Ольга Ревзина.
Коллега госпожи Ревзиной, старший юрист Herbert Smith Freehills CIS LLP Роман Чураков рассказал корреспонденту «ДорИнфо» о том, какие препятствия могли бы помешать реализации проекта ЗСД после принятия Закона о ГЧП.
Первое, что могло стать на пути ЗСД это то, что Закон не предусматривает участия в качестве стороны соглашения о ГЧП кого-либо, кроме публичного партнера (т.е. РФ, субъекта или муниципалитета) и частного партнера (т.е. инвестора). «В ЗСД в качестве самостоятельной стороны соглашения участвует АО "ЗСД". Соответственно, если бы ЗСД структурировался по новому закону, то прямо записать АО "ЗСД" в качестве стороны было бы проблематично», - отметил юрист.
Также по Закону участники конкурса должны иметь разрешения для выполнения предусмотренных соглашением строительных и иных работ, иначе они не будут допущены к конкурсу. «На дату заключения соглашения о ГЧП по ЗСД у частного партнера не было необходимых разрешений – более того, основную их часть он и не планировал получать, так как отдавал соответствующие работы, требующие разрешений, на субподряд. Это стандартная практика в проектах ГЧП», - пояснил Роман Чураков.
Кроме того, по Закону о ГЧП компенсация при досрочном расторжении соглашения включает осуществленные частным партнером затраты, уменьшенные на сумму убытков публичного партнера. «Условия о компенсации в ЗСД существенно отличаются от данного простого принципа, который не был бы воспринят кредиторами по проекту ЗСД и многим другим проектам ГЧП», - отметил юрист.
Специалисты консалтинговых компаний считают, что, несмотря на многообразие форм инфраструктурных проектов, в дорожном строительстве вектор будет направлен в сторону концессии. Популярность этого вида ГЧП подтверждает и статистика Центра развития ГЧП. По словам исполнительного директора ассоциации «Центр развития ГЧП» Максима Ткаченко, в России на разных стадиях реализации находится более тысячи проектов ГЧП. Из них 837 – это концессии.
Марина Костюкевич, «ДорИнфо»
фото автора
