Откроет ли закон о ГЧП в России новые дороги для инвесторов?

В начале июля Госдума РФ в третьем чтении приняла долгожданный федеральный закон «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации». Нормативный акт может привлечь новых инвесторов во многие сферы экономики. Впрочем, эксперты уверены: в автодорожном строительстве от концессии все равно не откажутся.

Частным дорогам зеленый свет

Законопроект находился на рассмотрении в Госдуме с июня 2013 года. 1 июля 2015 года он был, наконец, принят депутатами в третьем чтении. А уже 8 июля 2015 года его одобрил Совет Федерации ФС РФ. 14 июля Закон о ГЧП подписал Президент России Владимир Путин. ФЗ вступит в силу 1 января 2016 года.

Закон регулирует вопросы подготовки, заключения, исполнения, прекращения соглашений о государственно-частном и муниципально-частном партнерстве в отношении закрытого перечня объектов общественной инфраструктуры. При этом из этого перечня, а значит из сферы действия Закона, исключены федеральные, региональные и местные дороги.

«Принципиальное отличие ФЗ о ГЧП от концессионного законодательства в том, что в тот или иной момент реализации соглашения о ГЧП у частного партнера возникает право собственности на объект. Это происходит либо после ввода объекта в эксплуатацию, либо после завершения действия соглашения либо в период его действия. Если такое право возникает, то это соглашение о ГЧП. В противном случае, проект необходимо реализовывать по концессионной модели. Право собственности на федеральные, региональные или местные дороги у частного партнера возникать не может. Поэтому, конечно, эти объекты из Закона были исключены», - поясняет исполнительный директор ассоциации «Центр развития государственно-частного партнерства» Максим Ткаченко.

В Законе остались частные автомобильные дороги. Однако для пересчета таких трасс в России даже пальцев одной руки будет много. Пожалуй, самый известный пример - это ЗСД в Санкт-Петербурге.

Юрист компании Herbert Smith Freehills CIS LLP Анастасия Давыдова подчеркивает, что какой-либо специфики в отношении дорожных объектов в Законе о ГЧП не предусмотрено.

«Анализируя общие положения Закона об условиях и порядке реализации соглашений о ГЧП, можно сделать предварительный вывод, что для автодорожных проектов Закон о концессиях будет представлять больший интерес и для государства, и для частных инвесторов, нежели Закон о ГЧП. Возможно, практика покажет, что использование нового Закона в некоторых случаях будет более целесообразным с учетом специфики и целей конкретного проекта, однако очевидных причин рекомендовать для автодорожного проекта Закон о ГЧП, пожалуй, нет», - отметила Давыдова в беседе с корреспондентом «ДорИнфо».

«Конечно же, в дорожном строительстве приоритет будет отдан концессиям, - согласен Максим Ткаченко. – Но и ниша для применения Закона о ГЧП остается. Согласно действующему законодательству частными у нас могут быть и вновь создаваемые мосты, переезды, подъезды к организациям, предприятиям, месторождениям, где единственным пользователем дороги является частный инвестор».

По мнению Ткаченко, Закон о ГЧП может способствовать появлению большего количества частных дорожных инфраструктурных объектов в России. «В тех случаях, когда нет противоречий отраслевому законодательству. Никто не говорит, что в России вдруг на федеральных или региональных трассах начнут появляться участки частных. Речь идет лишь о тех участках дорог и видах инфраструктуры, которые могут быть переданы в частную собственность», - уточнил эксперт.

Максим Ткаченко отметил, что ему известно о нескольких частных инициативах, связанных с проектами мостов и автодорожных переездов в регионах, которые инвестор хотел бы реализовать с помощью соглашения о ГЧП, то есть с получением объектов в собственность. Об инициативах по платным дорогам эксперт пока не слышал.

В то же время, специалист предостерег от возможного отождествления понятий платной и частной дороги. В качестве пример можно привести трассы М-4 «Дон», М-11 и ЦКАД, которые находятся в собственности государства.

«Частный инвестор построил дорогу, государство ему за это выплачивает фиксированным платежом некую сумму, чтобы компенсировать затраты. Инвестор эксплуатирует дорогу и отвечает за ее качество на всем протяжении действия соглашения (принцип контракта жизненного цикла). Но сбор платы осуществляет государство посредством иных привлекаемых операторов», - пояснил господин Ткаченко.

ГЧП или концессия?

По мнению исполнительного директора ассоциации «Центр развития государственно-частного партнерства», концессия не всегда удобный механизм для реализации проектов.

«К примеру, банк, кредитующий инвестора, в таком случае не имеет залоговой базы, - говорит Максим Ткаченко. - Он, по сути, финансирует компанию-пустышку, у которой нет создаваемого или уже созданного объекта недвижимости. Поэтому стоимость кредита на такие объекты выше. Логика закона о ГЧП была на это и направлена, чтобы хотя бы на период действия соглашения, у банка была возможность залоговой базы для предоставления более или менее дешевого кредита. В частности, ЗСД находится в собственности частника и является объектом залога. Правда, здесь предусмотрены, конечно, особые условия. Банк не может просто взять и забрать дорогу в случае дефолта частной стороны или ограничить по ней проезд. Но все же дорога выступает в качестве некой залоговой базы».

Представитель юридической компании Herbert Smith Freehills CIS LLP Анастасия Давыдова уточняет, что с точки зрения структуры участников проекта, распределения прав на объект, финансовых потоков и рисков по проекту, соглашение по проекту ЗСД не вписывается ни в концессионную схему, ни в рамки нового закона о ГЧП. В то же время Давыдова считает, что ряд обязательных положений нового Закона представляются для инвесторов более обременительными по сравнению с режимом Закона № 115-ФЗ.

«В частности, длительные сроки и зарегулированные процедуры оценки эффективности проекта, конкурса и реализации частной инициативы, ограничения по субъектному составу участников проекта ГЧП и т.д. В качестве одного из преимуществ соглашений о ГЧП по сравнению с концессионными нередко называется собственность частного партнера на объект и возможность его передачи в залог финансирующим организациям. Однако вопрос, будет ли это ощутимым преимуществом для банков в автодорожных проектах с учетом ликвидности объекта, достаточно спорный», - отметила госпожа Давыдова.

В законе о ГЧП есть ограничение, по которому частным партнером не могут выступать международные компании. Однако Максим Ткаченко считает, что такое ограничение не станет препятствием для реализации инфраструктурных проектов ГЧП.

«Международная компания может быть партнером лишь в том случае, когда она совместно с отечественной создаст специальную проектную компанию на территории России, - говорит Ткаченко. - Но и при концессионных соглашениях сами иностранные компании отдельной стороной никогда и не выступали. Они всегда создавали совместные проектные компании с российскими коллегами. По сути, они участвовали со своей долей в организации юридического лица на территории РФ, которое и выступало концессионером».

Вопросы остаются

То, что именно концессия стала популярной в российском дорожном строительстве, а не другие формы ГЧП, по мнению Анастасии Давыдовой, обусловлено и историей развития российского законодательства о концессиях, и спецификой автодорожных проектов. После ряда поправок в Закон 115-ФЗ «О концессионных соглашениях» был создан более благоприятный правовой режим именно для автодорожных концессий.

«Автодорожные проекты зачастую "укладывались" в предложенную законодателем концессионную модель, поскольку не требовали сложной структуры прав на объект, финансовых потоков, участия балансодержателей имущества (как, например, в проектах по объектам здравоохранения). Кроме того, риски реализации инвестиционного проекта в рамках иной, не предусмотренной законом, модели ГЧП по-прежнему оставались высокими», - напомнила юрист.

Однако, несмотря на принятие столь долгожданного нормативного акта, по замечанию представителя компании Herbert Smith Freehills CIS LLP, основными проблемами были и по-прежнему остаются зарегулированность условий соглашений о ГЧП и процедур по их заключению.

«Желание законодателя (прежде всего, из блока контролирующих органов) предусмотреть в законе о ГЧП и в законе о концессиях механизмы, препятствующие ограничению конкуренции и сговору, желание исключить все возможные коррупциогенные факторы приводят к тому, что на практике зачастую очень сложно или даже невозможно реализовать проект с учетом всей его юридической и финансовой специфики в заданных законодателем рамках. Императивное регулирование конкурсных процедур также не позволяет проводить "тонкую" настройку проекта и в большей степени учитывать интересы и нужды его участников», - подвела итог Анастасия Давыдова. 

Инвесторы пересматривают условия контрактов Исполнительный директор ассоциации «Центр развития государственно-частного партнерства» Максим Ткаченко отметил, что в нынешней экономико-политической ситуации инвесторы начинают пересматривать условия сделок с государством: «К примеру, по участкам ЦКАД, по которым еще не заключены концессионные соглашения, у инвестора есть резонная потребность изменить условия соглашений, что связано с ростом процентных ставок, ограниченной ликвидностью, валютными рисками. Инвестор ведет переговоры с публичной стороной (ГК «Автодор», Минтрансом РФ) с целью пересмотра отдельных положений соглашений, возможно, для большего участия государства в капитальном гаранте или принятием на себя валютных рисков. Но сказать, что инвестор выходит из федеральных концессионных проектов, которых, в принципе, немного, и находятся они все в ручном управлении, нельзя. Никто не отказывается. По региональным автодорожным концессиям, которые только находятся на старте, изначально и не было инвесторов, так что говорить об их оттоке не приходится». В то же время Максим Ткаченко уверен, что сложившаяся ситуация требует пересмотра условий соглашений: «Инвестор вполне объективно просит государство взять на себя валютные, инфляционные риски, которые вне зоны его управления». Хотя по наблюдению специалиста, государство не всегда идет на уступки, все зависит от конкретного договора и его условий.

Марина Костюкевич