«ДорИнфо» узнал, что принесет дорожникам новый федеральный закон «О контрактной системе».
«Правила игры» изменились 1 января 2014 года. Один из основополагающих документов в дорожной отрасли, федеральный закон № 94 «О размещении заказов» потерял силу. Его место заняла Федеральная контрактная система (ФКС), или федеральный закон № 44. «ДорИнфо» узнал, что принесет дорожникам новый федеральный закон «О контрактной системе».
Чем ознаменуется новый закон для дорожной отрасли, как повлияют новые «правила игры» на рынок, сейчас сказать сложно. Новые правила еще практически не опробованы: на портале госзакупок можно найти лишь три десятка заказов, объявленных в рамках закона о ФКС – практически все заказчики постарались разыграть контракты до конца 2013 года, по старому законодательству. В кулуарных разговорах некоторые дорожники жалуются: «Только приспособились к старым правилам, теперь придется привыкать к новым». И здесь есть на что жаловаться. К прежнему закону о закупках участники дорожного рынка - как заказчики работ, так и исполнители - привыкали не один год.
Поэтому новый закон дорожники ждали с нетерпением. На ФКС возлагаются большие надежды – планируется, что система позволит сделать рынок более прозрачным и открытым. О главных особенностях нового закона корреспондент «ДорИнфо» поговорил с генеральным директором НП «Альянс строителей и поставщиков дорожного комплекса» (Ассоциация «АСДОР») Юрием Агафоновым.
- Юрий Анатольевич, в чем главное различие двух федеральных законов?
Сразу же стоит оговориться. ФКС на сегодняшний день – это рамочный закон, предусматривающий принятие целого комплекса подзаконных актов – распоряжений и постановлений. Всего принято более пятидесяти постановлений Правительства РФ, которые регулируют многие вопросы, связанные с закупками. С одной стороны, это не очень хорошо – нам хотелось бы иметь четкий однозначный документ. Но с другой, постановления и распоряжения Правительства легче изменить, и тем самым отрегулировать механизм проведения тендеров. То есть можно предположить, что новый закон еще не один год будет дорабатываться и «шлифоваться». Надеюсь, к этому в большей степени, приложит руку профессиональное сообщество.
- Приведите примеры таких дополнений.
Возьмем для примера такой случай. Мы повлияли на подготовку проекта распоряжения Правительства, который описывает перечень товаров, работ и услуг по которые заказчик обязан разыгрывать лишь в форме аукциона (№2019 от 31.10.2013 года). В первичной версии документ предполагал, что по всем контрактам стоимостью до 500 млн рублей необходимо проводить только электронные аукционы. Нам удалось снизить верхнюю планку до 150 млн рублей.Но, к сожалению, добиться полного ухода от аукционов нам не удалось. Таким образом, все контракты на содержание дорог сегодня разыгрываются по этому виду закупки. Чем это чревато? При проведении аукциона победителем становится любой участник, предложивший наименьшую цену, как правило - демпинговую. Так, например, в Карелии сложилась ситуация, когда ряд лотов выиграла московская компания, не имевшая никакого технического обеспечения. В итоге контрактное задание выполняли местные ДРСУ (дорожное ремонтно-строительное управление — ред.), но только за меньшую стоимость, а москвичи лишь собирали сливки.
Схему аукционов в принципе нельзя применять в проектировании и строительстве дорог. Такой вид закупок идеально подходит для приобретения, например офисных принадлежностей, но никак не для выполнения дорожных работ.
В этом плане следует отметить еще одно условие, прописанное в ФКС. По новым правилам если участник конкурса снижает стоимость больше, чем на 25% от начальной цены, он должен предоставить банковскую гарантию в полтора раза больше от исходной. На наш взгляд этого нельзя допускать - максимальное понижение стоимости не должно превышать 10%. Такое понижение минимально отражается на качестве исполнения контракта, к тому же такое ограничение исключит необоснованный ценовой демпинг. Это устоявшаяся европейская практика.
Перед объявлением тендера все проекты и сметы заказчика проходят Главгосэкспертизу. Это уже исключает какие-либо ошибки в расчетах и проектах. Поэтому организации, необоснованно снижающие цену на торгах, фактически увеличивают риски государства при размещении заказов по таким социально значимым и опасным объектам, как дороги, мосты и тоннели.
- Насколько я понимаю, ценовой критерий, который вызывал наибольшее число нареканий на 94-ФЗ, остался доминирующим фактором при выборе подрядчика?
Да прежние принципы остались неизменны. На наш взгляд необходимо коренным образом изменить приоритеты закупок. Заказчикам необходимо прийти к золотой середине: оптимальному значению между ценой, качеством и сроками исполнения. Продолжительность работ существенно влияет на комфорт жителей мегаполисов.
К сожалению, из проекта закона был исключен конкурс технологий и технических решений, который открывал бы путь для инноваций. За рубежом именно эффективная технология играет решающую роль при выборе подрядчика. Победитель такого конкурса на первом этапе может предложить высокую цену. Но европейские заказчики считают долгосрочный экономический эффект. То есть суммарные затраты за весь срок «жизни» дорожного объекта: строительство, ремонт и содержание — должны быть минимальны.
Однако стоит отметить, что в новом законе расширили линейку тендеров, хотя в ходе подготовки проекта ФКС их количество сократили. На сегодняшний день существует семь способов определения победителя. Например на крупных проектах, стоимость которых превышает миллиард рублей, помимо цены, в зависимости от метода выбора победителя, подрядчик должен отвечать еще ряду критериев. В любом случае первый шаг сделан, и со временем список можно будет расширить.
- Какие еще изменения необходимо внести в новое законодательство?
На сегодняшний день существует два вида страхования исполнения контракта: либо денежный взнос, либо банковская гарантия. Естественно для заказчика важно знать, что у подрядной организации есть такая «подушка безопасности», которой в форс-мажорной ситуации исполнитель контракта сможет воспользоваться, чтобы закончить проект. Но зачастую банки выписывают поддельные документы, на чем неплохо зарабатывают.
ФКС решает проблему «липовых» банковских гарантий. Введен единый реестр, по которому заказчик может без труда проверить достоверность обеспечительных документов. Отсутствие в списке предоставленной банковской гарантии становится основанием не допускать участника к тендеру.
На наш взгляд необходимо расширить способы обеспечения исполнения госконтракта, в частности применить страхование гражданской ответственности. Сейчас в России расширяется список страховых услуг. В Петербурге уже наработан некоторый положительный опыт применения страхования в качестве обеспечения контракта. Распространение этого опыта позволит более активно привлекать на дорожно-строительный рынок предприятия малого и среднего бизнеса. Однако для этого необходимо разработать единые правила и тарифы страхования, создать компенсационный фонд.
- Чем принципиально различаются два федеральных закона: старый и новый?
Стратегическая задача Федеральной контрактной системы – сделать дорожно-строительный рынок прозрачным. По планам с 2016 года должна в полном объеме заработать информационная система ФКС. Принцип следующий. Заказчик публикует в интернете график проведения всех тендеров. Затем по каждому объявленному тендеру добавляется информация об участниках, о победителе, о конечной цене. Однако мы еще не знаем, как дальше будут обновляться данные. Будет ли вноситься информация об изменениях в проекте, об исполнении контракта.
В идеале каждый пользователь должен получить возможность проследить через интернет ход реализации проекта от и до. Но это в идеале. Это важно по многим причинам. В процессе строительства объекта может возникнуть необходимость проведения дополнительных работ, не предусмотренных проектом. Например, такая ситуация произошла при строительстве на Пироговской набережной в Санкт-Петербурге. Никто не мог заранее предположить, что строители наткнутся на валуны. Если бы эта информация была открыта, то вокруг строительства было бы меньше домыслов и споров.
Или рассмотрим другую ситуацию, которая случилась с фирмой «Мостоотряд №19». Год назад компания выиграла конкурс на строительство путепровода над железной дорогой в створе Поклонногорской улицы в Петербурге. Аванс был получен, но фактически работы начались только в конце лета 2013 года. Если не владеть ситуацией можно предположить, что «Мостотряд» - неблагонадежный подрядчик. Но в сложившейся ситуации от строителей ничего не зависело. Депутаты Законодательного собрания Санкт-Петербурга пытались пересмотреть проект, возмущались местные жители. Все это откладывало начало строительных работ. Хотя бы по этой причине, чтобы не только контролировать, но и защищать подрядчика, необходим такой открытый мониторинг.
К тому же информация, описывающая ход работ, должна обязательно включать данные о конечной цене объекта.
- Почему это важно?
Открытая информация глобально повлияет на рынок. Например, сейчас мы достоверно не знаем, сколько стоят строительные работы в разных регионах России – и это проблема для нашей страны. Когда информация будет общедоступна, появится возможность сравнить объекты, сроки, стоимость. Тогда исчезнут вопросы, почему тот или иной объект стоит так дорого.
Открытые данные в конечном итоге запустят серьезную работу по пересмотру ценообразования. А это одно из самых слабых мест в отрасли. Параллельно эти вопросы необходимо адресовать и к центру ценообразования в Москве. Они тормозят развитие отрасли. К примеру, компании ЗАО «ВАД» чтобы применить новую дорожную технику, самой пришлось заказывать работу по расценке на технологию «Шаттл Багги» (Shutle Buggy). Но эту работу должны делать не подрядчики поодиночке, а государство централизовано.
- Какой ваш прогноз на ближайшее будущее, как будет работать Федеральная контрактная система?
Сейчас мы можем только предполагать, как закон заработает. Главное чтобы заказчики, придираясь к запятым, не пытались его прочитать в угоду своим интересам. В любом случае жизнь продолжается, в ближайшие месяцы начнутся новые конкурсы на содержание и ремонт дорог. Так что к новым правилам придется привыкать. Важно то, что по сравнению с 94-ФЗ, при разработке Федеральной контрактной системы было учтено мнение профессионального сообщества. Многие предложения специалистов, в том числе и нашей ассоциации, были услышаны и нашли отражение в ФКС. Поэтому если работа в области законотворчества пойдет в этом же ключе, то в ближайшие годы мы можем получить отлаженный механизм, который позволит эффективно расходовать бюджетные средства и создавать качественную транспортную инфраструктуру.
Комментарий специалиста:
Одним из первых управлений федеральных дорог, которое разместило тендер по новым правилам, стало ФКУ «Черноземуправтодор». Начальник Управления Начальник ФКУ Александр Лукашук прокомментировал «ДорИнфо»:
«Условно говоря, прежний ФЗ № 94 только призывает к цели, тогда как Федеральная контрактная система уже конкретизирует не только цели, но и устанавливает точные направления их достижения. Из этого следует, что установленная стратегия в сфере госзакупок, как минимум, выработала новые тактические ходы, реализация которых и требовала введение нового федерального закона. Однако вопрос эффективности ФКС покажет только его практическое применение, в том числе институтами антимонопольного регулирования. Другими словами, время всё покажет».
