Проблемы реализации транспортных проектов с привлечением частных инвесторов и федерального софинансирования эксперты и чиновники обсудили в рамках одной из сессий III ежегодной конференции «Транспортная инфраструктура Санкт-Петербурга и Ленинградской области», прошедшей 8 ноября в Санкт-Петербурге.
Проекты по схеме государственно-частного партнерства (ГЧП) в области дорожного строительства уже не являются чем-то новым и неизведанным. За последние несколько лет в этом направлении значительно продвинулись как чиновники разных уровней, так и концессионеры, появились специалисты и консультанты. На смену инвестиционному фонду пришли средства от системы «Платон», однако ГЧП-проектов в России по-прежнему достаточно мало, а существующие сталкиваются с проблемами.
Проблемы реализации транспортных проектов с привлечением частных инвесторов и федерального софинансирования эксперты и чиновники обсудили в рамках одной из сессий III ежегодной конференции «Транспортная инфраструктура Санкт-Петербурга и Ленинградской области», прошедшей 8 ноября в Санкт-Петербурге.
Легко ли регионам получить федеральные средства?
По словам заместителя руководителя Федерального дорожного агентства Дмитрия Прончатова, система «Платон» (система взимания платы за проезд по федеральным трассам с грузовиков массой свыше 12 тонн), которая была запущена в ноябре 2015 года, уже доказала свою жизнеспособность в качестве нового неналогового источника наполнения дорожного фонда Российской Федерации. На сегодняшний день собрано порядка 17 млрд рублей, которые власти могут направить на софинансирование или субсидирование региональных ГЧП-проектов либо на субсидирование строек уникальных и технически сложных инженерных объектов в регионах.
Однако далеко не все региональные проекты могут получить федеральное софинансирование. Для отбора ГЧП-проектов дорожного строительства Правительство РФ в августе 2016 года утвердило специальную методику. Сначала отбор производит Росавтодор — из семи первых заявок от регионов в следующий этап прошли шесть. По итогам межведомственной комиссии (МВК) три проекта прошли еще дальше — на правительственную комиссию, которая и будет принимать окончательное решение.
«В методике разработан специальный интегральный показатель, который позволяет расставлять проекты по местам. Мы обратили внимание, что проекты в высокой стадии реализации имеют больше шансов, у них уже есть конкурсные заявки или победители конкурсов, а проекты на низких стадиях — меньше, некоторые критерии и показатели здесь гипотетические, прогнозные, сработают они или нет, тоже вопрос. Поэтому один из серьезных критериев — это степень готовности документов. Хабаровский и Пермский края уже провели конкурсы, у них есть победители, с которыми они в скором времени заключат концессионные соглашения. Такие проекты получают дополнительные баллы, в том числе это отразилось на решении МВК», — отметил Дмитрий Прончатов.
Чиновник также не стал скрывать, что проекты могут столкнуться с большими сложностями на правительственной комиссии, поскольку, скорее всего, будут очень осторожные члены этой комиссии, которые посчитают, что невозможно превышать какие-то риски.
Получается, что регионы должны проделать немалую работу, потратить значительные денежные средства на подготовку проекта и в идеале даже на проведение конкурса по выбору подрядчика, не будучи уверенными, что получат федеральные средства.
Недостатки методики и вопросы к ФДА
«Есть большой вопрос по затратам регионов на подготовку проектов. С одной стороны, регион, который уже выполнил проект и провел конкурс, показал серьезность своих намерений, но не все регионы сегодня имеют финансовые возможности не только для проведения конкурсов, но и просто для начала работ по проектированию. Вполне возможна модель, когда регион сделает первоначальную проработку, а проектировать будет уже концессионер, — отметил генеральный директор ЗАО «Институт Стройпроект» Алексей Журбин. — На мой взгляд, должно быть или то, или другое, потому что всегда будут выигрывать проекты, которые уже готовы по пунктам запроектированности и заключению экспертизы. В этом случае проект, который находится на стадии обоснования инвестиций или предварительной проработке, всегда будет проигрывать».
Еще один изъян методики Алексей Журбин видит в требовании пройти технического и финансового экспертов, но при этом в проектной документации есть такой пункт как ТЦА (технологический ценовой аудит — прим. ред.). По мнению Журбина, ТЦА и технический эксперт — это дублирование бюджетных средств на одно и то же.
«Есть вопрос и по поводу заключения экспертизы — как попасть в федеральную экспертизу, не имея пока что источника федерального финансирования. Коллизия получается», — отмечает гендиректор «Института Стройпроект».
Заместитель руководителя ФДА Дмитрий Прончатов признал, что методика содержит издержки: «Мы писали документ более гибкий, в первой версии методики не было пункта о проектной документации, и были допущены проекты, бесплатные для пользователей. Но, к сожалению, нам не удалось его отстоять. Мы объясняли, что хотим риски проектирования перенести на концессионера, такая возможность, к слову, была по мосту через реку Лена, но у вышестоящих чиновников возникли опасения, что федеральные средства могут быть использованы неэффективно, поэтому данный момент исключили. Но эта методика может меняться. Быть может, мы придем к тому, что проектировать будет уже концессионер после принятия решения о софинансировании со стороны Российской Федерации».
К слову, советник губернатора Хабаровского края Владимир Быченко отметил, что проект региона «Обход города Хабаровск» каким-то чудом прошел государственную экспертизу.
По мнению руководителя группы проектного финансирования и инфраструктуры в СНГ международной компании EY Алины Заборовской, сейчас методика ФДА порождает неопределенность. «Несколько конкурсов сейчас у нас находится в активной стадии, по ряду из них даже выбраны победители, но до конца непонятно, будут деньги или нет. Мы не знаем, что будет с «Платоном», с тарифом на следующий год. И если вдруг денег в «Платоне» окажется недостаточно, то все риски возьмет на себя регион, который будет вынужден тратить весь свой дорожный фонд или еще большие средства на продолжение концессии», — считает Заборовская.
Риски регионов
Как отметил Дмитрий Прончатов, все риски несет на себе регион. Российская Федерация только финансирует объект и следит, чтобы он был построен вовремя и без превышения затрат. Если появляются дополнительные затраты, их берет на себя регион либо инвестор, в зависимости от условий концессии.
Также помимо затрат на разработку проекта и проведение конкурса региональным чиновникам придется потратиться и на консультанта, который будет сопровождать его в процессе подготовки документации и заключения концессии. Это условие не является обязательным, но как отмечают чиновники, уже работающие с проектами ГЧП, без консультантов не обойтись.
«Мы консультанта выбрали в сентябре 2015 года. Он полностью нам структурировал и уточнял финансовую модель, готовил концессионное соглашение. На том уровне, который сегодня требуют крупные проекты ГЧП, без комплексного консультанта, который бы мог структурировать и техническую часть, и юридическую, и страховую, довольно сложно обойтись. В концессионном соглашении много моментов, затрагивающих распределение рисков. Своими силами регионам не обойтись. Только в рамках переговоров с концессионером мы вместе с консультантом рассмотрели уже более 600 вопросов», — рассказал советник губернатора Хабаровского края Владимир Быченко, отметил, что власти Хабаровского края планируют продлить контракт с консультантом даже на этап эксплуатации объекта.
Не обойтись регионам и без квалифицированной команды и конкретных людей, которые не только будут продвигать проект, но и разбираться в терминологии и законодательстве по ГЧП. Как отметили многие эксперты, несмотря на семинары ФДА, регионы по-прежнему испытывают нехватку специалистов.
Исходя из опыта первых ГЧП-проектов, власти регионов могут столкнуться еще с одной проблемой — неодобрение депутатов и общественников. Такая ситуация сложилась в Новосибирской области, где региональные власти не находят поддержки в реализации проекта по строительству четвертого моста через Обь в Новосибирске. Ни мэра города, ни городских и областных депутатов не устраивает, что Новосибирская область будет брать на себя обязательство по компенсации части расходов в случае недополучения концессионером планового дохода.
По мнению гендиректора ООО «Автодор-Инвест» Александра Кондрашова, есть только один способ работы с таким риском — быть максимально открытыми, проводить публичные обсуждения, максимально раскрывать ситуацию, работать с лидерами мнений и общественными организациями, возможно даже в чем-то им уступать.
Сегодняшние проблемы ГЧП-проектов
Руководитель группы проектного финансирования и инфраструктуры в СНГ международной компании EY Алина Заборовская выделила три ключевых проблемы в ГЧП-проектах в сфере дорожного строительства. Первая проблема заключается в том, что таких проектов сейчас в России очень мало.
«Как следствие мы сейчас видим фокус спонсоров и акционеров на уменьшение эффективности существующих проектов. Есть запрос со стороны клиентов на снижение затрат по проектам. Сейчас готовится три крупных рефинансирования дорожных проектов, которые позволят спонсорам повысить доходность», — отметила Алина Заборовская.
Вторая тенденция — дефицит на рынке финансово-устойчивых подрядчиков и спонсоров. Эксперт отметила, что пересчитать финансовых инвесторов, которые интересуются дорожной темой, можно по пальцам одной руки.
«Самое печальное, что у нас рынок дорожного строительства высоко концентрированный. Есть данные, что порядка 80% рынка у нас держит восемь подрядчиков. Думаю, применительно к проектам ГЧП таких подрядчиков, способных заниматься крупными проектами, еще меньше. А без подрядчиков никуда, это основа проектов ГЧП, потому что основные банковские гарантии предоставляет именно подрядчик. У нас финансовое положение подрядчиков сейчас в России весьма печальное. На федеральном уровне нужно подумать, что делать с сектором. В то же время и подрядчикам нужно делиться подрядами с зарубежными партнерами», — считает эксперт.
Еще один фактор, который затрудняет развитие рынка, связан с отсутствием конкуренции среди банков.
«Все наши банки развития по сути ушли с рынка или активно не участвуют в финансировании. Требования к проектам повысились, их стоимость выросла, изменился финансовый рычаг и, как следствие, по сравнению с докризисным уровнем, на один рубль собственных средств мы привлекаем в 1,5-2 раза меньше заемного финансирования. Понятно, что в таких условиях проекты ГЧП реализовывать сложно. Срок такого кредитования не совсем соотносится со сроком проекта, хотелось бы его увеличить. Также нужно думать и о том, чтобы государственный сектор брал на себя риски планового рефинансирования, чтобы активизировать финансовые структуры. Есть вопрос и по ставке кредитования», — считает Алина Заборовская.
Можно ли обойтись без федеральных средств?
Эксперты полагают, что сегодня реализация крупных и дорогостоящих дорожных объектов в регионах России невозможна без участия федерального источника финансирования. К этому не готовы ни регионы, ни инвесторы.
«Наверное, самый большой плюс капитального гранта (предоставляется из федерального бюджета — прим. ред.) в том, что он невозвратный и бесплатный. Это не ложится на структуру расходов самого проекта. Поэтому, если двигаться от этой идеальной формулы, то можно рассматривать и другие источники этих денег, но желательно не уходить от принципа невозвратности и бесплатности. Можно подумать, например, о ситуации, когда концедент выпускает облигации, и предоставляет эти средства в проект в виде капитального гранта. Возможно, чтобы облигации выпускала проектная компания, но при этом субъект гарантирует эти облигации и оформляет субсидию по процентам, по купонным платежам, или же субсидию оформляет федеральный бюджет, а гарантируется это региональным, — отмечает управляющий директор, заместитель руководителя управления финансирования инфраструктуры компании ВТБ Капитал Андрей Киселев. — Но как только появляются обязательства по возврату, это сразу влияет на расходы, на плату концедента, и опосредованно может привести к тому, что тарифы на проезд по такой дороге станут неподъемными для населения, и целесообразность этой магистрали как платной потеряется».
Андрей Киселев также добавил, что вариант с выпуском облигаций, чтобы регион мог профинансировать не только свою долю, но и долю федеральную, обсуждался с чиновниками, но ни один регион не хочет брать на себя обязательства, которые, в его понимании, должно брать на себя федеральное правительство. Они лучше подождут, пока федералы дадут деньги.
«Никто не захочет подписывать концессию, ни регион, ни кредиторы, ни инвестор, даже подрядчик не захочет заходить в какие-то контрактные отношения, которые находятся под большим риском из-за того, что есть неуверенность по поводу появления федерального софинансирования», — считает Киселев.
Схожую позицию разделяет и Алина Заборовская: «Пока наш рынок не готов брать риск спроса на себя, этого не хотят делать ни инвесторы, ни подрядчики. Готовность платить, политическая поддержка, это всё важно, но все-таки без капитального гранта пока невозможна реализация большинства проектов, особенно мостовых сооружений».
В компании «Автодор-Инвест», видя тенденцию удешевления денег, делают позитивный прогноз. «Если инфляция, как обещают, сперва будет 7%, а потом, может, и 4%, то мы увидим совершенно другой рынок, другой аппетит инвесторов к риску и вообще другое отношение к модели. Возможно, будет намного больше проектов, где риск трафика на себя будет брать концессионер», — отметил гендиректор компании Александр Кондрашов.
Несмотря на все трудности, руководство ФДА все-таки смотрит на будущее ГЧП в дорожной сфере с оптимизмом и отмечает явные улучшения. «Ситуация улучшилась. Появляются команды, они тренируются и на своем опыте, и на чужом. Количество проектов хоть и не удваивается, счет пока идет на единицы, но они всё равно появляются. Существующий опыт, связанный с методикой отбора, показывает, что в регионах существуют команды, готовые создавать эти проекты. Плюс консультанты набирают «жир», тренируются на огромных объектах, после чего им уже гораздо проще работать с небольшими заказами. Мы реально видим это на десятках проектов. Видимо, сейчас не самая лучшая экономическая ситуация, хотя, наоборот, привлечение частных инвестиций сейчас более важно для таких проектов», — резюмировал Дмитрий Прончатов.
Дарья Смирнова
