Кто заплатит за дороги, или принцип Эйзенхауэра

Государство увеличит расходы на дороги за счет роста акцизов на топливо. Чтобы найти средства на инфраструктуру, Минфин предлагает поднять акцизы на бензин. Ассигнования на дорожное хозяйство увеличат на 26,7 млрд руб. в 2014 году и 63,2 млрд в 2015 году. Эти меры принимаются из-за того, что из-за введения дифференцированных ставок акцизов на топливо дорожные фонды могут недосчитаться 101,8 млрд руб. в ближайшие три года. При этом только на содержание и ремонт федеральных трасс необходимо тратить 800-900 млрд руб. в год, говорится в докладе «Высшей школы экономики». На эти деньги можно было бы построить 4200 км двухполосных дорог в регионах и свыше 500 км федеральных трасс с четырьмя-шестью полосами движения, подсчитали в ВШЭ.

В этом году Россия вновь вернулась к практике дорожных фондов. Спустя десять лет правительство пришло к выводу, что за счет консолидированных налогов невозможно полноценно содержать и расширять дорожную сеть. Теперь у дорожников снова появились собственные средства – событие знаковое для всех участников отрасли. Смогут ли дорожные фонды переломить ситуацию, изменив ее в лучшую сторону?

Принцип «Highway Users Pay their Way», буквально – «кто дорогами пользуется, тот за них и платит», родился в Соединенных штатах в середине прошлого века. В 1956 году в Америке рассматривался закон о федеральной поддержке дорожного хозяйства, итогом которого стала организация знаменитого Трастового дорожного фонда США. На стадии обсуждения законопроект вызвал немало споров, но в конечном итоге, советники президента Дуайта Эйзенхауэра убедили конгрессменов принять вышеназванный постулат. Суть аргументации была проста. 

Во-первых, частные компании, для которых строительство платных магистралей – бизнес, не могут построить достаточную относительно потребностей страны сеть автодорог. То незначительное число платных магистралей, за которые берутся частные инвесторы, не существенно для отрасли в целом – их доля в национальной сети США не превышает 0,1%.

Второй аргумент заключался в утверждении, что ни одно правительство не может в должной мере профинансировать строительство дорог из общей копилки собранных налогов – за счет средств, которые выделяются на оборону, обеспечение безопасности. Всегда найдутся траты важнее, нежели дорожное строительство. За примером далеко идти не нужно – наша страна в течение последних десяти лет. 

В конечном итоге американцы выработали наиболее оптимальную систему, когда целевые дорожные налоги напрямую пополняют дорожные фонды, которые и финансируют обслуживание сети дорог и строительство новых магистралей. Аналогичная схема вновь заработала на территории России. 

С чего все начиналось

В нашей стране есть немалый опыт организации дорожных фондов. С 1991 по 2000 годы, несмотря на финансовые напряжения в стране, финансирование дорожного хозяйства оставалось в рамках необходимого для содержания имеющейся сети. В то время основным источником пополнения фонда был налог с выручки: транспортные компании были обязаны платить 2,5% от прибыли на содержание дорог. Этот оборотный налог был крайне непопулярен. Например, существенную сумму приходилось исключать из своих доходов морским транспортным компаниям, которые к автодорогам отношения не имели вовсе. 

По сути, оброк «на пользователей дорог» не совпадал с общепринятой мировой практикой налогообложения автомобилистов. Сохранение такого типа выплат частично было связано с тем, что ни власти, ни население не были готовы воспринять идею дорожных фондов не номинально, а по существу. Никто не захотел принять того простого правила, которое было принято в США при президенте Эйзенхауэре.

Несправедливая и в некотором роде опасная для экономики система наполнения дала толчок к отказу от дорожных фондов, но основной причиной их падения стал дефолт 1998 года. Тогда Министерство финансов вполне закономерно озаботилось консолидацией всех налоговых поступлений. В бюджетном кодексе появился принцип «общего покрытия расходов», который с минимальными оговорками запрещал увязку доходных источников и отраслевых бюджетных трат. То есть доходная составляющая, равно как и сама концепция дорожных фондов была упразднена вместе с целевыми или «окрашенными» налогами.

Последующие десять лет дорожники вспоминают с нехорошей улыбкой. Отрасль начала финансироваться из общего бюджета. И нередко финансирование это осуществлялось по остаточному принципу. В качестве примера можно взять Тверскую область. Еще в 2005 году объемы финансирования федеральных и территориальных дорог общего пользования в этом регионе сократились в 2,2 раза по сравнению с 2000 годом. По такому сценарию, дорожники во всех регионах на длительный срок лишились относительно удобного и действенного финансового инструмента развития дорожной сети. 

С возобновлением работы дорожных фондов ситуация начинает меняться. 

В этом году объем регионального дорожного фонда Тверской области составил порядка 4 млрд руб. – этого уже хватит на ремонт 200 км дорог. Причем выбор объектов ремонта возлагается не только на региональных чиновников. Законодательно закреплено, что 5% от всей суммы дорожного фонда того или иного региона ежегодно должно направляться на строительство и реконструкцию подъездов с твердым покрытием к сельским населенным пунктам, на ремонт муниципальных дорог в населенных пунктах, а так же на ремонт дворовых территорий.

ЮЛИЯ МУХОМОРОВА,  начальник отдела бюджетного финансирования, анализа и внутреннего контроля в сфере дорожного хозяйства комитета по дорожному хозяйству Ленинградской области: «Сейчас рано что-либо говорить об эффективности дорожного фонда. Во-первых, на сегодняшний день освоение средств затянулось. Одна из причин – сезонный характер работ. Аукционы на проведение дорожного ремонта все еще проводятся, и результаты будут известны не раньше осени.  Вторая причина – принцип финансирования в регионе остался прежним и разницы мы пока не видим. Если быть точнее – бюджет дорожного фонда теперь формируется по-новому, за счет целевых налогов и других профильных источников, но, так сказать, касса осталась прежней. Все средства сначала поступают в областной бюджет, а дальше, как раньше, их распределяет казначейство.  Нельзя сказать, что объем средств дорфонда превосходит суммы, направляемые в дорожную отрасль в предыдущие годы. Таким образом, сохраняется ситуация, когда доходы не покрывают необходимые расходы на дороги.  Что касается субсидирования, то сумма поступлений из бюджета фиксирована. По 5% от общего объема дорожного фонда направляется по трем направлениям: на строительство и реконструкцию подъездов с твердым покрытием к сельским населенным пунктам, на ремонт муниципальных дорог в населенных пунктах, а так же на ремонт дворовых территорий».

Если дело и дальше будет продвигаться такими темпами, то можно предположить, что в уже обозримом будущем ситуация с дорогами изменится в лучшую сторону. Тем более что власти обещают повышение наполняемости дорожных фондов.

Откуда дровишки?

В прошлом году дорожные фонды сконцентрировали 700 млрд руб. По заявлению президента, эта цифра в ближайший десяток лет должна значительно вырасти. На апрельском заседании Государственной Думы Владимир Путин говорил о 8,4 трлн руб. к 2020 году. Эта сумма составит дорожные фонды трех уровней: федерального, регионального и муниципального. Но откуда взять столько денег?

На данный момент мы имеем два главных источника пополнения дорожного бюджета – акцизы на топливо и дорожный налог. Кроме того предусмотрены дополнительные неналоговые поступления, в том числе от штрафных санкций за ущерб, наносимый дорогам перегруженными фурами, сборы с продаж автомобилей. Всего в законодательстве субъектов РФ предусмотрено 32 неналоговых источника. Таким образом, чтобы значительно увеличить ресурсы дорожных фондов, необходимо повышать сборы, которые лягут на плечи автомобилистов, и, как следствие, отразятся на личном бюджете граждан.

Конечно, в механизме наполнения дорожных фондов прописано государственное субсидирование, а в составе Федерального дорожного фонда немалую часть составляет так называемый базовый объем, направляемый из других источников формирования федерального бюджета. В 2012 году он составил 269 млрд руб., или почти 69% от общего объема. Но бюджеты многих субъектов Федерации пока не позволяют формировать базовые объемы по аналогии с Федеральным фондом. Поэтому увеличения сборов практически не избежать.

Вот яркий пример. Минтранс предлагает взимать плату за возмещение вреда дорогам транспортными средствами массой свыше 12 тонн. Предполагается, что автомобилисты будут платить за каждый километр. За этим будет следить спутниковая система навигации ГЛОНАСС, специальными бортовыми устройствами которой будет оборудован каждый грузовик. 

На первый взгляд система справедлива, она появилась в Германии и распространилась по всей Европе. Но примечательно, что новые сборы не отменяют уже существующие обязательные для всех грузоперевозчиков платежи: транспортный налог на большегрузную технику, акцизы на топливо. То есть по сути это будет третий налог для российских перевозчиков. Вскоре появится и четвертая составляющая отчислений – массовое внедрение платных дорог не первый год обсуждается на самых разных уровнях.

Таким образом, внедрение подобной системы неизбежно скажется на росте тарифов на перевозки. Соответственно, тут же вырастет стоимость потребительских товаров. В первую очередь под ударом окажутся жители регионов, куда грузы доставляются преимущественно автотранспортом. Зато местные фонды получат около 70% отчислений, часть которых оплатят простые граждане в продуктовых магазинах. 

Обратная сторона грузовика

Так или иначе, но с налогом на грузовики нельзя не согласиться. Он вводится не случайно – сегодня наши дороги слишком «мягкие» и не рассчитаны на серьезные нагрузки. В то время, когда разрабатывались дорожные СНиПы и ГОСТы, проектировщики не могли прогнозировать появления на дорогах столь тяжелой техники в таких количествах, которые мы можем наблюдать сегодня. 

С этой проблемой столкнулись в Ленинградской области. 

В последние годы на территории региона ведется серьезное строительство. Пять самых крупных инвестиционных проектов: строительство морского портового комплекса Усть-Луга, создание замещающих мощностей Ленинградской атомной станции – ЛАЭС-2, организация скоростного движения пассажирских поездов на участках Москва – Санкт-Петербург и Санкт-Петербург – Хельсинки, реконструкция железнодорожной линии Мга – Гатчина – Веймарн – Усть-Луга, строительство второй очереди Балтийской трубопроводной системы БТС-2.

А для строительства нужны материалы. Песок и щебень добывают на местных карьерах и везут на грузовиках по муниципальным и региональным дорогам, об использовании которых забыли во время рассмотрения проекта. Ситуация усугубляется тем, что подрядчики зачастую используют большегрузы и автопоезда – тяжелые грузовики с массой, достигающей 80 тонн. Ленинградские дороги рассчитаны на автомобили с нагрузкой не более 6-10 тонн на одну ось. Но у большинства нагрузка превышает норматив – 35-40 тонн на 2 оси, а 30% всех грузовиков в регионе имеют трех-четырехкратное превышение по весу. После проезда такой махины 12-тонник кажется легкой пушинкой. В конечном итоге это привело к тому, что дороги начали разрушаться с немыслимой скоростью. 

Сейчас чиновники говорят о серьезном повреждении 344 км. На возмещение ущерба требуется порядка 2,5 млрд рубл. Уже проводится дополнительная проверка достоверности и точности предварительных цифр. Но дело не только в деньгах – разрушены муниципальные дороги. До некоторых населенных пунктов перестали ходить автобусы, на вызовы не приезжает скорая помощь. И здесь на сцену должен выйти дорожный фонд. Но загвоздка состоит в том, что если администрация возьмется выполнить ремонт за свой счет – это можно будет расценить как нецелевое использование бюджетных средств. 

Губернатор Ленинградской области Александр Дрозденко: «Финансирование дорожной отрасли последние несколько лет постоянно увеличивается. В этом году утвердили региональный дорожный фонд – его бюджет в этом году составил порядка 8 млрд руб. Но несмотря на такое серьезное финансирование ситуация с дорогами ухудшается». 

Проблема будет решаться совместно с инвесторами. Можно предположить, что введение лицензирования на провоз тяжелых грузов (средства пойдут в фонд) уже не за горами. А в качестве оперативных мер в области будут приведены в порядок дороги к населенным пунктам, куда отказались ходить автобусы. Здесь фонд выполнит функцию подушки безопасности. 

Глядите в оба, не молчите 

И все же дорожные фонды стали основой системы стабильного непрерывного бюджетного финансирования дорожных работ. Это не может не радовать, но не стоит забывать, что это лишь средство сделать дороги лучше. У дорожников появились деньги – хорошо, в этом случае главная задача – эффективно ими воспользоваться. 

В текущем году из красноярского дорожного фонда на ремонт 173 дворов многоквартирных домов выделено 226 млн руб. Сумма вполне достаточная, чтобы горожане, выходя из дома, не перепрыгивали через лужи. Но не тут то было. Представители общественного совета при краевом министерстве транспорта инициировали выездное совещание и проехали по сданным объектам. В одном из дворов на Светлогорской они встретили громадную лужу. Подрядчику предписание выписали, но факт некачественных работ в городе уже говорит о многом. А что может произойти на муниципальной дороге, вдали от глаз чиновников и контролирующих организаций? Не говоря уже про нечистых на руку функционеров, ведь дорожное строительство так и остается одной из самых «туманных» отраслей. 

Одной из главных проблем закона остается отсутствие институтов и механизмов общественного контроля над выбором приоритетов дорожного строительства и расходованием средств фонда. Официальных контролирующих организаций предостаточно, но даже в Европе аналогичные структуры, которые работают куда более жестко и независимо, чем наши, спокойно сосуществуют со специальными общественными экспертными институциями, которые сосредоточены исключительно на делах дорожного фонда. Автомобилист вправе знать, на что были потрачены его налоги.

Юлия Мухоморова, начальник отдела бюджетного финансирования, анализа и внутреннего контроля в сфере дорожного хозяйства комитета по дорожному хозяйству Ленинградской области:

«Сейчас рано что-либо говорить об эффективности дорожного фонда. Во-первых, на сегодняшний день освоение средств затянулось. Одна из причин – сезонный характер работ. Аукционы на проведение дорожного ремонта все еще проводятся, и результаты будут известны не раньше осени. 

Вторая причина – принцип финансирования в регионе остался прежним и разницы мы пока не видим. Если быть точнее – бюджет дорожного фонда теперь формируется по-новому, за счет целевых налогов и других профильных источников, но, так сказать, касса осталась прежней. Все средства сначала поступают в областной бюджет, а дальше, как раньше, их распределяет казначейство. 

Нельзя сказать, что объем средств дорфонда превосходит суммы, направляемые в дорожную отрасль в предыдущие годы. Таким образом, сохраняется ситуация, когда доходы не покрывают необходимые расходы на дороги. 

Что касается субсидирования, то сумма поступлений из бюджета фиксирована. По 5% от общего объема дорожного фонда направляется по трем направлениям: на строительство и реконструкцию подъездов с твердым покрытием к сельским населенным пунктам, на ремонт муниципальных дорог в населенных пунктах, а так же на ремонт дворовых территорий».