Возрождение дорожных фондов

О дорожных фондах и о других проблемах, связанных со строительством, ремонтом и содержанием автомобильных дорог в России, рассказал «Парламентской газете» заместитель руководителя Федерального дорожного агентства Иннокентий Алафинов.

— Иннокентий Сергеевич, в последние 10 лет в России активно развивалось дорожное строительство, не было никаких проблем с финансированием отрасли, а тут — кардинальное изменение порядка выделения средств. Заработала система дорожных фондов. Нужна ли она отрасли или можно продолжать работать как и прежде?

— Не могу согласиться с тем, что в последние 10 лет не было проблем с финансированием отрасли. Тут надо вспомнить историю. В России в 90-е годы существовали Федеральный и региональные дорожные фонды. Ликвидировали их в 2001 году в ходе отмены оборотных налогов с предприятий. Дорожные фонды были важным инструментом финансирования строительства и содержания дорожной инфраструктуры. После их ликвидации ассигнования на дорожное хозяйство сократились в разы. Например, в 2005 году общий объем финансирования автомобильных дорог в сопоставимых ценах упал по сравнению с 2000 годом почти в два раза. В последующие годы усилиями Мин¬транса объемы финансирования удалось частично восстановить. Однако темпы роста бюджетных инвестиций не позволяли существенно улучшить качество дорожной сети, решить проблему пробок, ставших распространенным явлением. В некоторых регионах на содержание километра дороги ежемесячно выделялось несколько тысяч рублей. За эти деньги невозможно провести ремонт хотя бы в наиболее разрушенных местах, очищать дорогу от снега, обрабатывать ее от гололеда, вовремя обновлять ограждения и дорожные знаки.

Изменения законодательства по возрождению дорожных фондов были приняты в апреле 2011 года по инициативе Министерства транспорта при активной поддержке депутатского корпуса. Однако содержание вновь созданных дорожных фондов коренным образом изменилось по сравнению с ранее существовавшими. В новых дорожных фондах основными источниками их формирования стали акцизы, заложенные в цену автомобильного топлива, и транспортный налог, которые в полной мере связаны с пользованием дорогами. Подобная система финансирования автодорог используется во всем мире. Например, через дорожные фонды в США финансировалось строительство современной сети автобанов, которые позволили связать штаты и преодолеть территориальную разобщенность страны.

В 2011 году был сформирован Федеральный дорожный фонд, с нынешнего года начали функционировать региональные фонды. Кроме поправок в Бюджетный кодекс, было принято около 500 законодательных и нормативно-правовых актов в регионах.

На ваш вопрос, нужна ли новая система финансирования отрасли, или можно продолжать работать по-прежнему, можно уверенно ответить: да, нужна! В последние годы была заново создана законодательная основа существования и развития сети автомобильных дорог. Вновь принятые законы определяют возможность ускорения превращения отечественной дорожной сети в современную инфраструктуру, соответствующую масштабам задач, стоящих перед страной в области экономики и социального развития. Однако реализовать эти возможности нельзя без реформирования системы финансирования. Дорожные фонды стали основой системы стабильного непрерывного бюджетного финансирования дорожных работ.

— Как известно, основными источниками пополнения дорожных фондов являются акцизы на ГСМ и транспортный налог. Получается, что строительство новых дорог будет вестись за счет средств автомобилистов. Есть ли другие источники финансирования?

— Не совсем так. Конечно, основными заинтересованными лицами в новых и качественных дорогах являются автомобилисты и владельцы перевозимых грузов. Без их вклада решить задачу расширения и улучшения состояния дорог не удается ни в одной стране. Однако в составе Федерального дорожного фонда немалую часть составляет так называемый базовый объем, направляемый в дорожный фонд из других источников формирования федерального бюджета. Этот базовый объем в 2012 году составляет 269 миллиардов рублей, или почти 69 процентов общего объема фонда. Предусмотрены законодательством и дополнительные неналоговые поступления, в том числе от различных штрафов и компенсации ущерба, наносимого дорогам. Бюджеты многих субъектов Российской Федерации пока не позволяют формировать базовые объемы по аналогии с Федеральным дорожным фондом. Однако в законодательстве субъектов РФ предусмотрено 32 неналоговых источника пополнения дорожных фондов.

— Как будет развиваться строительство региональных дорог? В прошлом году особое внимание уделялось строительству дорог в сельской местности, продолжится ли эта работа в 2012-м?

— Создание региональных дорожных фондов существенно расширяет возможности субъектов Российской Федерации по строительству и ремонту автомобильных дорог. Например, в Смоленской области объем финансирования автомобильных дорог в 2011 году составлял менее 1,5 миллиарда рублей. В текущем году объем дорожного фонда в регионе составит почти 3,5 миллиарда рублей, а к 2014 году он может вырасти до 4,9 миллиарда рублей. Дорожный бюджет Новгородской области в 2012 году увеличился почти в три раза — с 0,9 до 2,7 миллиарда рублей. Конечно, определение направлений расходования этих средств относится к компетенции субъектов РФ. Однако Министерство транспорта рекомендовало главам регионов уделить приоритетное внимание приведению в порядок существующих дорог и мероприятиям по повышению безопасности движения. Приоритетным также является строительство и улучшение той части дорожной сети, от которой зависит повседневная жизнь людей: дороги в сельской местности и населенных пунктах.

В федеральной целевой программе «Развитие транспортной системы России (2010–2015 годы)» предусмотрено ежегодное выделение субъектам субсидий из федерального бюджета в объеме от 5 до 7 миллиардов рублей на строительство и реконструкцию подъездов с твердым покрытием к сельским населенным пунктам. По итогам 2011 года такими подъездами были обеспечены 210 сельских населенных пунктов, а это почти 500 километров дорог. В 2012 году будет построено еще 600 километров таких подъездов.

Принято законодательное решение о выделении с нынешнего года на строительство и реконструкцию подъездов с твердым покрытием к сельским населенным пунктам из региональных дорожных фондов не менее пяти процентов их средств. Такие же суммы планируется направить в 2012 и 2013 годах из региональных фондов на ремонт муниципальных дорог в населенных пунктах и на ремонт дворовых территорий.

— Готовы ли регионы работать в новых условиях?

— В целом готовы. В течение 2011 года всеми субъектами РФ приняты законы о создании дорожных фондов, их формирование предусмотрено региональными законами о бюджете на 2012 год. Вместе с тем в ряде регионов не в полной мере налажено прогнозирование объемов дорожных фондов. В результате при принятии законов о региональных бюджетах на 2012 год в некоторых субъектах Российской Федерации в них заложены объемы дорожных фондов существенно более низкие, чем показывают оценки Минфина. Это, в свою очередь, приводит к неисполнению субъектами положений Бюджетного кодекса и не соответствует приоритетам по повышению качества жизни населения. В то же время более чем в 20 регионах развитию дорог придается первостепенное значение: объем дорожных фондов в них превышает оценки Минфина.

На одном из последних селекторных совещаний по вопросам дорожного строительства министр транспорта Игорь Левитин обратил внимание на то, что в некоторых регионах направления расходования средств фондов не в полной мере соответствуют понятию дорожной деятельности. Сейчас в регионах завершаются разработка и принятие предусмотренных законодательством порядков формирования и расходования дорожных фондов. Должны быть обновлены или разработаны вновь долгосрочные программы развития автомобильных дорог, финансируемые из дорожных фондов субъектов Российской Федерации. Министерство транспорта активизирует работу, предусмотренную федеральным законом об автомобильных дорогах, по реализации единой государственной политики в области инвестиций и использования автомобильных дорог в субъектах РФ. Нам представляется, что эта работа позволит регионам снять большую часть вопросов, связанных с формированием и использованием средств в области дорожного хозяйства.

— Смогут ли строительные компании справиться с увеличением объема работ? Не приведет ли на первых порах рост заказов к снижению качества строительства?

— Перед компаниями, работающими в области строительства, ремонта и содержания автомобильных дорог, создание дорожных фондов ставит крупные задачи. Вместе с тем появляются и большие перспективы для развития. Приведу несколько цифр. В 2011 году объем федерального и региональных дорожных фондов составлял около 700 миллиардов рублей. В 2012 году их объем превысит 780 миллиардов рублей, в 2013 году возрастет до 920 миллиардов рублей, а в 2014 году может превысить 1 триллион рублей. Опыт строительства крупных дорожных объектов, которые в последние годы отечественные компании сдавали в эксплуатацию с высоким качеством, позволяет сказать, что большинство участников рынка готовы к работе в новых условиях.

В то же время строительство и ремонт дорог требует применения ряда специальных строительных материалов, которые мало применяются в других отраслях. К таким материалам можно отнести битумы и специальные добавки к ним, высокомарочные цементы для строительства мостов, устойчивые к различным сложным условиям эксплуатации сооружений, противогололедные материалы, кубовидный щебень и ряд других. Из-за долгого периода недостаточного финансирования производители таких материалов приспособились к существующим объемам заказов, и нельзя исключить, что резкое увеличение объемов финансирования в некоторых регионах может привести к стремлению поставщиков повысить цены на свою продукцию или поставлять материалы с качеством, не удовлетворяющим современным стандартам.

На федеральных автомобильных дорогах действует достаточно налаженная и эффективная система контроля качества работ, цены работ определяются по итогам открытых аукционов. На все объекты строительства дорог в обязательном порядке разрабатывается проектная документация, которая проходит государственную экспертизу.

В регионах и муниципальных образованиях нужно организовать мониторинг динамики цен на материалы и дорожные работы, разработать меры гибкого оперативного реагирования на случаи необоснованного увеличения цен и, возможно, разработать дополнительные меры по совершенствованию систем контроля качества работ.

Содержание вновь созданных дорожных фондов коренным образом изменилось по сравнению с ранее существовавшими. В новых дорожных фондах основными источниками их формирования стали акцизы, заложенные в цену автомобильного топлива, и транспортный налог.